Danıştay danistay 2022/6702 E. 2025/5625 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/6702
Karar No : 2025/5625

DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ...
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU :
23/08/2022 tarih ve 31932 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde yer alan “şehir merkezleri” ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Büyükşehir belediyelerinde “şehir merkezi”nden ne anlaşılması gerektiğinin belirsiz olduğu, Yönetmelikte büyükşehir belediyeleri yönünden istisna hükmüne yer verilmemesinin muğlaklık meydana getirdiği, yapılan düzenlemede şehir içi taşımacılığa dair yapılan değişikliğin büyükşehir belediye yetkilerinin gaspı niteliğinde olduğu, şehir içinde ticari amaçlı yolcu taşımacılığı yapılmasının A, B, D türü yetki belgeleri ile mümkün olmadığı, bu tür taşımacılıklara yaptırım uygulandığı, şehir içi yolcu taşımacılığına ilişkin olarak şehir merkezlerinden taşıma izni verilmesinin ticari taksilerin daha evvel tanınan kazanılmış haklarını ihlal edip haksız rekabete neden olacağı, benzer nitelikteki düzenleyici işlemlerin yargı kararıyla iptal edildiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI :
DAVALI ... BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI: Usul yönünden, davanın ehliyet yokluğu ve süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden, havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmaları hususunun Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında Bakanlıkça düzenlendiği, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün uçuş emniyetini sağlamak sorumluluğunun bulunduğu, ne Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü ne de Bakanlığın belediyelerin yetkisinde olan şehir içinde yapılan toplu taşımacılığa ilişkin bir düzenleme getirdiği, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'na göre sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin anılan Kanunların kapsamı dışında olduğu, Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 5. maddesindeki yetki uyarınca 16/05/2017 tarihinde yayımlanan “Havalimanları Yer Hizmet Tür ve Detayları Talimatı”nın Eki’nin 11. maddesinde yer hizmeti olarak belirlenen “yüzey (kara) ulaşımı” tanımı karşısında yapılan düzenlemelerin ulaşım yer hizmetine ilişkin olduğu, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile zaten Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Belediye Kanunu ile belediyelere verilmiş olan yetkinin bir kez daha vurgulandığı, Danıştay Sekizinci Dairesinin E:... sayılı dosyalarında 27/04/2022 tarihinde verdiği iptal kararından sonra iptal edilen Yönetmelik hükmünün karara uygun biçimde yeniden düzenlenmesi, oluşan hukuki boşluğun doldurulması, uygulamada yaşanacak sorunların giderilmesi, yer hizmeti kuruluşlarına verilmiş olan yetkilerin askıda kalmamasını teminen dava konusu işlemin tesis edildiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DAVALI ... GENEL MÜDÜRÜLÜĞÜ'NÜN SAVUNMASI: Usul yönünden, davacının ehliyetli bulunmadığı, esas yönünden ise; 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 2920 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat ile ülkemizin üyesi bulunduğu ICAO ve ECAC tarafından belirlenen uluslararası standartlara uygun olarak uçuş emniyetini sağlamak görevinin Sivil Havacılık Genel Müdürlüğüne ait olduğu, Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nde “ulaşım” hizmetinin yer hizmeti olarak sayıldığı, ne Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü ne de Bakanlığın belediyelerin yetkisinde olan şehir içinde yapılan toplu taşımacılığa ilişkin bir düzenleme getirdiği, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'na göre sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin anılan Kanunların kapsamı dışında olduğu, Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 5. maddesindeki yetki uyarınca 16/05/2017 tarihinde yayımlanan “Havalimanları Yer Hizmet Tür ve Detayları Talimatı”nın Eki’nin 11. maddesinde yer hizmeti olarak belirlenen “yüzey (kara) ulaşımı” tanımı karşısında yapılan düzenlemelerin ulaşım yer hizmetine ilişkin olduğu, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile zaten Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve Belediye Kanunu ile belediyelere verilmiş olan yetkinin bir kez daha vurgulandığı, Danıştay Sekizinci Dairesinin E:2019/1317-1318-1319 sayılı dosyalarında 27/04/2022 tarihinde verdiği iptal kararından sonra iptal edilen Yönetmelik hükmünün karara uygun biçimde yeniden düzenlenmesi, oluşan hukuki boşluğun doldurulması, uygulamada yaşanacak sorunların giderilmesi, yer hizmeti kuruluşlarına verilmiş olan yetkilerin askıda da kalmamasını teminen dava konusu işlemin tesis edildiği ileri sürülerek davanın ve istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 23/08/2022 tarihli ve 31932 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde yer alan “şehir merkezleri” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, "4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmüne; "Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, ''Hizmetler'' başlıklı 43. maddesinde, ''Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır. Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir.'' hükmüne, ''Yer hizmetleri'' başlıklı 44. maddesinde, ''Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir.'' hükmüne yer verilmiştir.
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ilk hali, "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir. Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır." şeklinde iken,
17/06/2017 gün ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi, "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. Ancak 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.'' şeklinde değiştirilmiştir.
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; havalimanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir." hükmüne, "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; "Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak Özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; "Özel yetkiler" başlıklı 03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, 11. maddesinin (c) bendinde, "Havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir." hükmüne yer verilmiştir.
03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılan davalarda, '' Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu, dava konusu düzenlemede, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceğine yer verildiği görülmekte ise de; büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda büyükşehir belediyelerine Kanun hükümleri ile verilen yetkinin ortadan kaldırılması sonucunu doğuracak şekilde, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği hususunda, UKOME kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğuna dair düzenlemeye yer verilmemesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu Yönetmelik hükmünde, eksik düzenleme nedeniyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.'' gerekçesiyle Danıştay 8. Dairesinin 27/04/2022 gün ve E:2019/1317, K:2022/3146 ,E:2019/1318, K:2022/3147, E:2019/1319, K:2022/3148 sayılı iptal kararları verilmiştir.
İptal kararı sonrasında davaya konu düzenleme yapılarak yönetmeliğin 11/c. maddesi aşağıdaki gibi düzenlenmiştir.
c) (Değişik:RG-23/8/2022-31932) Havalimanının/havaalanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir merkezleri, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının/havaalanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir. Ancak ilgili mevzuatına göre yetkilendirilen ve havalimanının/havaalanının bulunduğu şehir merkezinden havalimanı/havaalanı kara tarafı sınırlarına kadar toplu taşıma hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.
Davacı tarafından bu fıkrada geçen ''şehir merkezleri'' ibaresinin iptali istenilmekteyse de, Danıştay 8. Dairesinin iptal gerekçeleri doğrultusunda, ilgili mevzuatına göre yetkilendirilen ve havalimanının/havaalanının bulunduğu şehir merkezinden havalimanı/havaalanı kara tarafı sınırlarına kadar toplu taşıma hizmeti verecek kuruluşların bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışında tutulduğu, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı hususları dikkate alındığında , bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir merkezleri, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının/havaalanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğini düzenleyen yönetmelik değişikliğinin, üst normlara aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılan davalarda, '' Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu, dava konusu düzenlemede, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceğine yer verildiği görülmekte ise de; büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda büyükşehir belediyelerine Kanun hükümleri ile verilen yetkinin ortadan kaldırılması sonucunu doğuracak şekilde, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği hususunda, UKOME kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğuna dair düzenlemeye yer verilmemesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu Yönetmelik hükmünde, eksik düzenleme nedeniyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.'' gerekçesiyle Dairemizin 27/04/2022 gün ve E:2019/1317, K:2022/3146, E:2019/1318, K:2022/3147, E:2019/1319, K:2022/3148 sayılı iptal kararları verilmiştir.
İptal kararı sonrasında davaya konu düzenleme yapılarak yönetmeliğin 11/c. maddesi aşağıdaki gibi düzenlenmiştir.
c) (Değişik:RG-23/8/2022-31932) Havalimanının/havaalanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir merkezleri, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının/havaalanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir. Ancak ilgili mevzuatına göre yetkilendirilen ve havalimanının/havaalanının bulunduğu şehir merkezinden havalimanı/havaalanı kara tarafı sınırlarına kadar toplu taşıma hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN: Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT :
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde; "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." kuralı,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde; "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek." hükmü,
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır." hükmü,
"Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır.
Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." kuralı,
"Yer hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir." kuralı,
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." kuralı,
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." kuralı,
"Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." kuralı,
"Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." kuralı,
10/072018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Görev" başlıklı 474. maddesinde "(1) Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme, akıllı ulaşım sistemleri ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin
belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak,
ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek,";
477\. maddesinde; "(1) Ulaştırma Hizmetleri Düzenleme Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, ç) Demiryolu altyapı işletmecileri, demiryolu tren işletmecileri, karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında taşımacı, organizatör, acente, komisyoncu, lojistik işletmecisi, terminal işletmecisi, gar veya istasyon işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanların hizmet esasları, mali yeterlik ve mesleki saygınlık şartlarını belirlemek, bunları yetkilendirmek ve denetlemek, f) Demiryolu altyapı işletmecileri, demiryolu tren işletmecileri, karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında taşımacı, organizatör, acente, komisyoncu, lojistik işletmecisi, terminal işletmecisi, gar veya istasyon işletmecisi ve benzeri faaliyette bulunanlar ile şoförler, makinistler başta olmak üzere bu işlerde çalışanların mesleki yeterlik şartlarını belirlemek, bununla ilgili eğitim vermek veya verdirmek, sınav yapmak veya yaptırmak ve bunları yetkilendirmek ve denetlemek,", 497. maddesinde; "Bakanlık hizmet birimleri sorumluluk alanlarıyla ilgili olarak gerektiğinde aşağıdaki görevleri de yerine getirirler: c) Verilecek yetki belgeleri ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam ve şekillerini belirlemek, ç) Gerekli idari düzenlemeleri hazırlamak," kuralı yer almaktadır.
23/08/2016 tarih ve 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
23/08/2022 tarihli ve 31932 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde yer alan “şehir merkezleri” ibaresinin iptali istemiyle açılan davada; davacı tarafından temel olarak, davalı Bakanlığın havaalanları/havalimanları ile şehir merkezleri ve aksi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı hizmeti sunumu konusunda yetkisinin bulunmadığı, Bakanlığın yetkisinin havaalanı/havalimanı kompleksi ile sınırlı olduğu, anılan taşımacılığa ilişkin yetkinin ilgili büyükşehir belediyelerine ve belediyelere ait olduğu, davalı idarenin bahse konu yolcu taşımacılığı faaliyeti konusunda yetkisinin bulunduğu, ancak bu yetkinin "havaalanı-şehir terminali" ile sınırlı bir yetki olduğu ileri sürülmüştür.
Dolayısıyla uyuşmazlığın çözümünün, havaalanları/havalimanları ile yerleşim yerleri arasında ve aksi yönde yapılacak yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hususunda davalı Bakanlığın yetkisinin bulunup bulunmadığı, varsa bu yetkinin sınırının belirlenmesi noktasında toplandığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda ilk olarak, davalı Bakanlığın söz konusu taşımacılığın düzenlenmesine ilişkin yetkisinin bulunup bulunmadığı, devamında ise bu yetkinin sınırlarının ne olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir.
Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 474, 477 ve 497 maddelerinde, ulaştırma, hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir.
Bu yetki kapsamında hazırlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmış ve şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre davalı Bakanlık tarafından düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Ancak burada vurgulanması gereken en önemli husus, söz konusu hizmete yönelik olarak idarelerden birine tanınmış münhasır bir yetkinin bulunması halinde, diğer idarece yapılacak hizmet planlamasında bu hususun dikkate alınması zorunluluğudur. Buna göre, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, bu taşımacılığın kanunla münhasıran belediyelere tanınan şehir içi toplu taşıma faaliyeti niteliğinde olamayacağı, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergâh ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.
Öte yandan; 4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun'un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun'un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Bu itibarla, havaalanları ile şehir merkezi arasında yapılan taşımanın, esas itibarıyla karayoluyla yolcu taşımacılığı niteliğinde olduğu, 4925 sayılı Kanun uyarınca davalı Bakanlığın anılan taşımacılığın düzenlenmesi konusunda ülke sathında yetkili olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun'larda belediyelere tanınan yetkilerin ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde geçerli ve belirli konulara ilişkin özel bir yetki olduğu, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergâh ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacığının düzenlenebileceği dikkate alındığında, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 28/03/2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
DAVANIN REDDİNE,
2\. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3\. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4\. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/06/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.