Danıştay danistay 2022/5326 E. 2025/5926 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/5326
Karar No : 2025/5926

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVALI) : ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya ait ... Taşıt Sürücüleri Kursunun 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7/2-d maddesi uyarınca kapatılmasına ilişkin ... tarih, E... sayılı Adıyaman Valiliği işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; dava konusu işlemin temelini oluşturan ilk ihlalin 2018 yılı Haziran ayında, ikinci ihlalin ise 2018 yılı Eylül ayında gerçekleştiği dikkate alınarak dava konusu işleme esas alınan üçüncü tekrar niteliğindeki ihlalin 2018 yılı Eylül ayından daha sonraki bir tarihte gerçekleşen bir eylemden kaynaklanması gerektiğinden 01/08/2017 tarihli e-sınavda ve 10/09/2017 tarihli sertifika sınavında gerçekleşen eylem gerekçe gösterilerek tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu işlemin hukuka uygun tesis edildiği, temyize konu kararın hukuka aykırı olduğu ve bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava; davacıya ait ... Taşıt Sürücüleri Kursunun 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7/2-d maddesi uyarınca kapatılmasına ilişkin ... tarih, E... sayılı Adıyaman Valiliği işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Dairemizin 25/04/2024 tarih ve E:2022/2378 sayılı Ara Kararıyla; davaya uygulanacak 5580 sayılı Kanun'un "Kurum açma izninin iptali, kurumun kapatılması, devri ve nakli" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendi ve "...(d)... bentlerdeki fiillerin üçüncü kez tekrarlanması halinde ise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir." ibaresi yönünden; "bu Kanun ve bu Kanun'a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırı fiil" ibaresiyle sınırları belirli olmayan, soyut ve genel ifadelere yer verilmek suretiyle doğrudan yaptırım gerektiren fiilin tanımı yapılmaksızın, süreç içerisinde idari para cezası miktarında artırım ve devamında kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptali sonucu doğuran belirsiz bir alan oluşturulduğu ve yaptırıma tabi fiillerin ne kadar süre içerisinde birbirlerine tekerrüre esas teşkil edeceğine dair bir zaman dilimi belirtilmediği, bu durumun, Kanun kapsamındaki gerçek ve tüzel kişileri çalışma hayatları boyunca ilanihaye aktif ve artırımlı yaptırıma maruz kalma tehdidi altında bıraktığı, düzenlemenin Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuki güvenlik ilkesiyle bağlantılı hukuki belirliliğe ve 49. maddesinde yer alan çalışma hürriyetine aykırılık oluşturduğu gerekçesiyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmiştir.
Dairemizin başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesinin 21/05/2025 tarih ve 32906 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 11/02/2025 tarih ve E:2024/163,K: 2025/41 sayılı kararında; "(...)5580 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (a) ila (h) bentlerinde özel öğretim kurumlarının idari yaptırıma konu fiilleri sayıldıktan sonra bentleri bağlayan hükmünde ihlale konu her bir fiil için -ihlalin niteliğine göre- uygulanacak idari para cezaları belirlenmiştir. Anılan hükmün birinci cümlesinde (a) ila (d) bentlerindeki ihlallerde brüt asgari ücretin beş katı tutarında idari para cezasının uygulanacağı belirtilmiş, ikinci cümlesinde de söz konusu bentlerdeki fiillerin tekrarında idari para cezası miktarının beş kat artırılarak uygulanması, üçüncü tekrarda ise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesi öngörülmüştür. Anılan cümlenin “…üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir,…” bölümü itiraz konusu kuralı oluşturmakta olup kural söz konusu fıkranın (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden incelenmiştir.
Buna göre 5580 sayılı Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik hükümlerine aykırılığın üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ilgili özel öğretim kurumuna verilen kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilecektir.
36\. Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.” denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan teşebbüs özgürlüğü herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin tercih ettiği alanda ekonomik ve ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir. (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
37\. Kural, anılan Kanun’a dayanılarak çıkarılan yönetmeliklerde belirtilen hükümlere aykırı fiillerin üçüncü kez tekrarlanması hâlinde özel öğretim kurumu açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesini öngörmek suretiyle söz konusu kurumun eğitim öğretim faaliyetlerine son verdiğinden teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir.
38\. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir. Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunla yapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.
39\. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp kuralın keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
40\. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu nitelikleri olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.
41\. Kuralın da yer aldığı fıkrada kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali yaptırımını gerektiren durumun ve bu yaptırımın uygulanma şartlarının tereddüde yer vermeyecek biçimde açık ve net olarak düzenlendiği gözetildiğinde kuralın belirli ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın kanunilik şartını sağladığı sonucuna ulaşılmıştır.
42\. Anayasa’nın 48. maddesinde teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında “Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır.” hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim anılan maddenin gerekçesinde de “Devlet, kamu yararı olan hallerde ve millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir.” denilerek millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçların teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
43\. Kanun’un 6. ve 11. maddelerinde özel öğretim kurumlarında verilecek eğitim öğretimin 14/6/1973 tarihli ve 1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu’nda ifade edilen Türk millî eğitiminin genel amaç ve temel ilkelerine uygun olarak yürütüleceği, bu kurumların Millî Eğitim Bakanlığının denetimi ve gözetimi altında olduğu ifade edilmiştir. Bu bağlamda kanun koyucunun özel öğretim kurumlarında yönetim ve eğitim öğretim alanlarındaki disiplinin korunması ve kurumların yasal düzenlemelere uyumunun sağlanmasına yönelik kademeli bir cezalandırma sistemi içinde nihai olarak kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesini öngörmek suretiyle etkili bir denetim sistemi kurmayı hedeflediği anlaşılmaktadır. Özel öğretim kurumlarında disiplinin korunması ile yasal düzenlemelere uyumun sağlanmasının Anayasa’nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen sosyal amaçlar kapsamında değerlendirilebileceği açıktır. Bu itibarla kuralla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı sonucuna ulaşılmıştır.
44\. Meşru amaca yönelik olduğu anlaşılan kuralın aynı zamanda ölçülü olması da gerekir. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
45\. Kural uyarınca Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik hükümlerine aykırı fiillerin üçüncü kez tekrarlanması hâlinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesinin bir yandan yasal düzenlemelere uyum sağlamaları için kurumlara fırsat tanıyacağı diğer yandan eğitim alanındaki disiplinin korunmasına katkı sunacağı gözetildiğinde kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından elverişli ve gerekli olmadığı söylenemez.
46\. Öte yandan kanun koyucu, özel öğretim kurumlarında disiplinin korunması ile yasal düzenlemelere uyumun sağlanması biçimindeki sosyal amaçla bu kapsamdaki aykırılıkların tekrarının cezalandırılmasını öngörürken bu aykırılıkların hangi süre içinde gerçekleşmesi hâlinde tekerrüre esas alınacağına dair bir zaman sınırı belirlememiştir. Bu durum, aynı fiilin tekrarlanması durumunda belirli bir zaman dilimi olmaksızın daha ağır bir yaptırım uygulanmasını mümkün kılmakta ve kurumun faaliyet süresi boyunca sürekli ceza tehdidiyle karşı karşıya kalmasına neden olmaktadır. Dolayısıyla tekerrüre esas teşkil edecek fiiller arasında herhangi bir sürenin öngörülmemesi sınırlamayı orantısız kılmaktadır.
47\. Bu itibarla kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği, ulaşılmak istenen amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulmasına neden olduğu anlaşılmaktadır.
48\. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır." değerlendirmesi yapılarak; 5580 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; "..üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir,…” bölümünün anılan fıkranın (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiş olup; iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Yukarıda ayrıntısına yer verilen 21/05/2025 ve 32906 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan iptal kararının yürürlüğünün ertelenerek 21/02/2026 tarihinde yürürlüğe gireceği görülmekte ise de; uyuşmazlığa uygulanacak kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu gerekçesiyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına Dairemizce karar verildiğinden, uyuşmazlığın esası yönünden inceleme yapılmasına karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; Anayasa Mahkemesince, dava konusu işlemin dayanağı olan hükmün, Anayasa'ya aykırı olduğuna karar verildiğinden dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararı sonucu itibarıyla hukuka uygundur.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1\. Temyiz isteminin reddine,
2\. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3\. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarların Mahkeme tarafından taraflara iadesine,
4\. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine,
5\. Kesin olarak, 19/06/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY :
(X)- Dairemizin 25/04/2024 tarih ve E:2022/2378 sayılı Ara Kararıyla; davaya uygulanacak 5580 sayılı Kanun'un "Kurum açma izninin iptali, kurumun kapatılması, devri ve nakli" başlıklı 7. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendi ve "...(d)... bentlerdeki fiillerin üçüncü kez tekrarlanması halinde ise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir." ibaresi yönünden; "bu Kanun ve bu Kanun'a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırı fiil" ibaresiyle sınırları belirli olmayan, soyut ve genel ifadelere yer verilmek suretiyle doğrudan yaptırım gerektiren fiilin tanımı yapılmaksızın, süreç içerisinde idari para cezası miktarında artırım ve devamında kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptali sonucu doğuran belirsiz bir alan oluşturulduğu ve yaptırıma tabi fiillerin ne kadar süre içerisinde birbirlerine tekerrüre esas teşkil edeceğine dair bir zaman dilimi belirtilmediği, bu durumun, Kanun kapsamındaki gerçek ve tüzel kişileri çalışma hayatları boyunca ilanihaye aktif ve artırımlı yaptırıma maruz kalma tehdidi altında bıraktığı, düzenlemenin Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuki güvenlik ilkesiyle bağlantılı hukuki belirliliğe ve 49. maddesinde yer alan çalışma hürriyetine aykırılık oluşturduğu gerekçesiyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmiş olup; Anayasa Mahkemesinin 21/05/2025 tarih ve 32906 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 11/02/2025 tarih ve E:2024/163,K: 2025/41 sayılı kararıyla; kuralın, Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırıdır." değerlendirmesi yapılarak; 5580 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; "..üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir,…” bölümünün anılan fıkranın (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiş olup; iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Anayasa'nın "Anayasa Mahkemesinin kararları" başlıklı 153. maddesinde; Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı, gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabileceği, bu tarihin, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemeyeceği kurala bağlanmış olup; benzer hükme, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da yer verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararının yürürlüğünün ertelenmesine karar verildiği durumda, kararda erteleme süresi olarak öngörülen süre zarfında hükmün yürürlüğünün devam ettiği dikkate alındığında; uyuşmazlığa uygulanacak kurala ilişkin verilen iptal kararının 21/02/2026 tarihinden itibaren sonuç doğuracağı, dolayısıyla karar tarihi itibarıyla görülmekte olan davada anılan iptal hükmünün dikkate alınamayacağı görüşüyle, halen yürürlükte olan kuralın uyuşmazlığa uygulanması suretiyle işin esasının incelemesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.