Danıştay danistay 2022/3574 E. 2025/5722 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/3574
Karar No : 2025/5722

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN (DAVACI) : ... San. Tic. ve A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... İdaresi Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrası ile ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında; ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin iptali istemi yönünden; ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin dayanağı olan 2560 sayılı Kanun'un 13. ve 23. maddelerine göre; Büyükşehir belediyelerinin ancak belirlemiş oldukları tarifeler üzerinden kullanmış oldukları suların uzaklaştırılması hizmetine karşılık olmak üzere abonelerinden atık su bedeli adı altında bir ücret tahsil edebileceği dikkate alındığında, kanalizasyon şebekesi bulunup bulunmamasına bakılmaksızın, ASKİ'nin herhangi bir kanalizasyon ya da atıksuların uzaklaştırılması şeklinde bir hizmet sunmadan bedel tahakkuk ettirilmesini öngören yönetmelik hükmünün "kanalizasyon şebekesi bulunup bulunmamasına bakılmaksızın" cümlesinin 2560 sayılı Kanun'a aykırı olduğu, 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrasının iptali istemi yönünden; dava konusu edilen Tarifede maliyete esas alınan kalemlerin Yönetmeliğin 10. maddesinde sayılan kalemler arasında sayıldığı ve önceki Mahkeme kararlarına uygun şekilde belirleme yapıldığı görülmüş olup, 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin iptaline, Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrası yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince, atık suların nihai bertarafı ve uzaklaştırılması suretiyle zararsız hale getirilmesinin belediyelerin ve ilgili kuruluşların görevi içerisinde olduğu, dolayısıyla her abonenin kullandığı su kadar atık su üreteceği ve tarife gereğince hesaplanan su tüketimi üzerinden işletmelerin kullanılmış suları uzaklaştırma bedeli ödemesi gerektiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, iptali istenilen ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin hukuka ve mevzuat hükümlerine aykırı bulunmadığı gerekçesiyle davalı idare tarafından yapılan istinaf isteminin kabulü ile Mahkeme kararının, "ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin iptaline" ilişkin kısmının kaldırılmasına ve bu kısım yönünden davanın reddine, kararın "Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrası yönünden davanın reddine" ilişkin kısmı yönünden ise davacının istinaf isteminin reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olduğu, kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması, kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava, Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrası ile ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 6. fıkrası "...Atıksu altyapı sistemlerini kullanan ve/veya kullanacaklar, bağlantı sistemlerinin olup olmadığına bakılmaksızın, arıtma sistemlerinden sorumlu yönetimlerin yapacağı her türlü yatırım, işletme, bakım, onarım, ıslah ve temizleme harcamalarının tamamına kirlilik yükü ve atıksu miktarı oranında katılmak zorundadırlar. Bu hizmetlerden yararlananlardan, belediye meclisince ve bu maddede sorumluluk verilen diğer idarelerce belirlenecek tarifeye göre atıksu toplama, arıtma ve bertaraf ücreti alınır. Bu fıkra uyarınca tahsil edilen ücretler, atıksu ile ilgili hizmetler dışında kullanılamaz." hükmünü içermektedir.
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 13. maddesinde "İSKİ'nin gelirleri aşağıdaki kaynaklardan sağlanır: a) Su satışı va kullanılmış suların uzaklaştırılmasına karşılık, tarifesine göre abonelerden alınacak ücretler, b) Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca, su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan ilgili belediye adına alınacak katılma payları, c) Hizmet alanındaki belediyelerin, İller Bankasınca 2380 sayılı "Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun" gereğince nüfus esasına göre dağıtılan paylardan bu bankaca tutularak İSKİ'ye gönderilecek % 10'lar, d) Büyük ve temel yatırım programları karşılığında Devletçe yapılacak yardımlar, e) İSKİ'ye devredilecek tesis ve işletmelerden sağlanan gelirler, f) Şahıs, kurum ve kuruluşlar için yapılan özel hizmetlerden alınacak ücretlerle ortaklıklardan ve üretilen malların satışlarından elde edilecek gelirler, g) Her türlü yardım ve bağışlar ile diğer gelirler"; "Tarife tespit esasları" başlıklı 23. maddesinde" Su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için ayrı tarifeler yapılır. Bu tarifelerin tespitinde, yönetim ve işletme giderleri ile, amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafla ve (…) (2) bir kar oranı esas alınır. Tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esaslar bir yönetmelik ile belirlenir." Şebeke olmayan yerlerde yapılacak tesisler" başlıklı 24. maddesinde Şehir kanalizasyon şebekesinin henüz tesis edilmediği ve uygun bir boşaltma sağlanamayan alanlarda kullanılmış sular, sağlık ve fenni şartlara uygun septik çukurlara verilebilir. Bunların İSKİ'nin belirteceği esaslara uygun olarak yapılması gereklidir. Kuruluş yeri bakımından şehir şebekesinden ayrı ve özel boşaltma tesisi yapması zorunlu bulunan, durumları özellik taşıyan müesseseler bu tesisleri İSKİ'nin izin ve denetimi altında yaparlar." hükümlerine yer verildikten sonra Ek 5. maddesinde, bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
27.10.2010 tarihli 27742 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 4/m fıkrası; "Ücret: ... 2560 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi uyarınca alınan kullanılmış suları uzaklaştırma bedelini de içerecek şekilde; atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında tam maliyet esaslı tarifeye göre belirlenen toplam sistem maliyetini karşılamak üzere evsel katı atık ve atıksu hizmetlerinden yararlananlar tarafından ödenmesi gereken parasal değeri" hükmünü, " Abonelik" başlıklı 10. maddesi, "Atıksu altyapı yönetimlerinin hizmet vermekle yükümlü olduğu tüm gerçek ve tüzel kişilerin abone olması zorunludur." hükmünü, "Sayaç zorunluluğu" başlıklı 11. maddesi "Atıksu altyapı yönetimlerinin verdiği su ve/veya atıksu hizmetlerinden yararlananlardan hem su hem de atıksu abonesi olanlar su sayacı, sadece atıksu abonesi olanlar atıksu sayacı taktırmakla ve işler durumda muhafaza etmekle yükümlüdürler ... " hükmünü içermektedir.
ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin iptali istenilen 18. maddesi "ASKİ Genel Müdürlüğünün görev ve hizmet alanı içerisine giren yerleşim yerleri ile orman köylerinde kanalizasyon şebekesi bulunup bulunmamasına bakılmaksızın, bu yerlere uygulamadaki geçerli KSUB tarifesinden tahakkuk dönemlerindeki su tüketim miktarına göre Kullanılmış Suların Uzaklaştırılması Bedeli tahakkuk ettirilir. Ancak, verilecek olan vidanjör hizmetinden ücret talep edilmeyecektir." şeklinde düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının dava konusu Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrası yönünden incelenmesinde:
İdare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenip bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerin bulunmasına bağlıdır.
Bölge İdare Mahkemesince verilen karar ve dayandığı gerekçe usul ve kanuna uygun olup, bozulmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile kararın anılan bu kısmının onanması gerekmektedir.
II- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının dava konusu ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesi yönünden incelenmesinde:
23/11/1981 tarihinde yürürlüğe giren 2560 sayılı Kanun'la bu hizmetleri yürütmek üzere İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlı ayrı bir tüzel kişilik olarak İSKİ Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Anılan Kanun'un 2. maddesinde, içme, kullanma ve endüstri suyu ihtiyaçlarının her türlü yeraltı ve yer üstü kaynaklarından sağlanması ve ihtiyaç sahiplerine dağıtılması, kullanılmış sular ile yağış sularının toplanması, yerleşim yerlerinden uzaklaştırılması ve zararsız bir biçimde boşaltma yerine ulaştırılması veya bu sulardan yeniden yararlanılması, bu hizmetlerin yerine getirilmesi için her türlü tesisin etüt ve projesinin yapılması veya yaptırılması, bu projelere göre tesislerin kurulması veya kurdurulması, kurulu olanları devralıp işletme ve bunların bakım ve onarımını yapma, yaptırma, bölge içindeki su kaynaklarının, yeraltı sularının kullanılmış sularla ve endüstri artıkları ile kirletilmesini, bu kaynaklarda suların kaybına veya azalmasına yol açacak tesis kurulması ve bu tür faaliyetlerde bulunulmasını önlemenin, bu konuda her türlü teknik, idarî ve hukukî tedbiri alma, su ve kanalizasyon hizmetleri konusunda hizmet alanı içindeki belediyelere verilen görevleri yürütme ve bu konulardaki yetkileri kullanma su ve kanalizasyon idaresinin görevleri arasında sayılmış, 23. maddesinde ise su ve kanalizasyon idaresine su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması, septik çukurların boşaltılması giderleri için tarifeler yapma, tarifelerin tespiti ve tahsilatla ilgili usul ve esasları belirlemek üzere yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiş, aynı Kanun'a 05/06/1986 gün ve 3305 sayılı Kanun'la eklenen Ek 5. madde ile de, bu Kanun'un diğer Büyükşehir Belediyelerinde de uygulanması sağlanmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesi uyarınca, genel prensipleri yasa koyucu tarafından belirlenmek koşuluyla kanunların uygulanmasına yönelik ayrıntıların belirlenmesinin yürütme organına, bir başka ifadeyle idarelere bırakılmasının mümkün olduğu görülmektedir. Buna göre idareler, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak, idarelerin düzenleme yapmaya yönelik bu yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartıyla kullanılabilinir ve düzenlemeler arasındaki sözkonusu bu ilişki de "normlar hiyerarşisi" olarak adlandırılır.
Normlar hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Bu kuramın en belirgin özelliklerinden biri de, bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamamasıdır. Dolayısıyla normlar hiyerarşisinde Kanunlardan alt sırada gelen Yönetmeliklerin de üst norm olan Kanunlara aykırı olamayacağı açıktır.
Diğer taraftan Çevre Kanunu'nun 11. maddesinin 6. fıkrasında yer alan mevzuat hükmünün incelenmesi gerekmektedir. Bahse konu hükmün ilk cümlesinde yer alan "... Atıksu altyapı sistemlerini kullanan ve/veya kullanacaklar ..." ibaresi ile kanun koyucu, atık su bedelinin oluşabilmesi için belirtilen alanda atıksu altyapı sisteminin varlığını ilk koşul olarak belirlemiştir. Diğer bir ifade ile atıksu altyapı hizmetinin verilmediği bir alanda ilgili idarelerin hizmet sunmadan atıksu ücretinin tahsil edilmesine yönelik düzenlemeler yapamayacağı hüküm altına alınmış; devamında ise "kullanan ve/veya kullanacaklar" ibaresiyle ikili bir ayrıma gidilmiştir.
Buna göre atıksu altyapı sistemlerini kullanan ibaresinden, suyu kullanıp atıksu üretenler, kullanacaklar ibaresinden ise atıksu altyapı sistemlerinden gelecekte faydalanma ihtimali olanların anlaşılması gerekmektedir. Altyapı sistemini kullanan abonelerin arıtma sistemlerinden sorumlu yönetimlerin yapacağı her türlü yatırım, işletme, bakım, onarım, ıslah ve temizleme harcamalarının tamamına kirlilik yükü ve atıksu miktarı oranında katılmak zorunda olduğu hususunda tereddüt bulunmamakta olup tereddüt hasıl olan ve tartışılması gereken kısım ise var olan atıksu altyapı kanalizasyon sistemini ileride kullanacaklar ibaresinden ne anlaşılması gerektiği hususudur. Bu durumda kullanacaklar açısından var olan altyapı sistemini iradi olmayan sebeplerden ötürü hali hazırda kullanamayan ancak ileride kullanma ihtimali olan aboneler olarak algılanması gerektiği, bu nedenle kullanacaklar sıfatına haiz abonelerin sadece yatırım, işletme, bakım, onarım maliyetlerine katılma durumlarının söz konusu olduğu, atıksu üretmeyenlerden ise dönemsel olarak ücret talebinin mümkün olmadığı kanaatine varılmıştır.
Öte yandan 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 13. ve 23. maddelerinde yer verilen "su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan" ibaresi ile atık su bedelinin ancak kanalizasyon hizmetinden faydalandırılması durumunda tahsil edilebileceği hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğinin yukarıda sayılan maddelerinde de hizmetten yararlanma ve hizmetin varlığı koşulu atık su ücretinin tahakkukunda esas olarak karşımıza çıkmaktadır.
Dava konusu ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin dayanağı olan 2560 sayılı Kanun'un 23. maddesine göre; büyükşehir belediyeleri ancak belirlemiş oldukları tarifeler üzerinden kullanmış oldukları suların uzaklaştırılması hizmetine karşılık olmak üzere abonelerinden atık su bedeli adı altında bir ücret tahsil edebilecek olduğundan, ASKİ'nin herhangi bir kanalizasyon ya da atıksuların uzaklaştırılması şeklinde bir hizmet sunmadan bedel tahakkuk ettirilmesini öngören Yönetmelik hükmünün 2560 sayılı Kanun'a aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddi reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında bu kısım yönünden hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1\. Temyiz isteminin kısmen reddine, kısmen kabulüne,
2\. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının;
a) Dava konusu Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararıyla kabul edilen 2019 Mali Yılı Ücret Tarifesi'nin kullanılmış suların uzaklaştırılma ücretine ilişkin 2. maddesinin "yeraltından çıkarılan sulardan (özel kuyular) alınacak kullanılmış suların uzaklaştırılması bedeli ücret tarifesi" başlıklı (C) bendinin (a) fıkrasına yönelik kısmının ONANMASINA,
b) Dava konusu ASKİ Tarifeler Yönetmeliğinin 18. maddesine yönelik kısmının BOZULMASINA,
3\. Kullanılmayan ... TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4\. Bozulan kısım hakkında yeniden karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesine,
5\. Kesin olarak,16/06/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY :
(X)- Bölge İdare Mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkün olup, temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen temyiz nedenleri anılan kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığından, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.