Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2024/4624
Karar No : 2025/2913

TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI)
... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. ...
II- (DAVALILAR)
1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Belediye Başkanlığı- ...
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF : I- (DAVALILAR)
1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
2- ... Belediye Başkanlığı- ...
II- (DAVACI)
... Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı Anonim Şirketi
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının, davacı tarafından redde ilişkin bölümü ile iptale ilişkin kısmının gerekçe bakımından, davalı idareler tarafından ise iptale dair bölümünün temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Antalya ili, Serik ilçesi, ... Mahallesi, ... sayılı parselin bulunduğu alana yönelik parselasyonun kabulüne ilişkin Serik Belediye Encümeninin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanmasına dair Antalya Büyükşehir Belediye Encümeninin ... tarihli, ...sayılı kararının; bu parselasyon işleminin dayanağı olan Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/25000 ölçekli nazım imar planının, ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planının ve Serik Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilirek Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E: ..., K: ...sayılı kararda; dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu imar planlarının üst ölçekli planlara ve planların kademeli birlikteliği ilkesine uygun olduğu, plan bütününde eğitim alanları, resmi kurum alanları ve sosyo-kültürel alanların korunduğu, plan değişikliği için zorunluluk bulunduğu, plan notlarının, alandaki kullanım kararlarının ve yapılaşma koşullarının çevre bölgelerle uyumlu olduğu, parselasyonda, dava konusu parselde terk işlemi gerçekleştirildiğinden terk oranının düzenleme ortaklık payı (DOP) oranını karşılamaması nedeniyle yapılan DOP kesintisinden dolayı müstakil parsel tahsisi mümkün olmadığından hisseli tahsis yapıldığı, dava konusu işlemlerin mevzuata uygun tesis edildiği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava konusu 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planları bakımından, gerekçesi ve sonucu itibariyle hukuka ve usule uygun olduğu ve bu kısımlar bakımından kararın kaldırılmasını gerektirecek herhangi bir hukuki neden bulunmadığının anlaşıldığı; uyuşmazlık konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı bakımından, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ile parselin bir kısmının “belediye hizmet alanı” fonksiyonuna ayrıldığı; ancak belediye hizmet alanı olarak değişiklik yapılan alanda hangi belediye faaliyetinin icra edileceğine yönelik somut bir belirleme yapılmadığı, bu nedenle 1/1000 ölçekli plan değişikliğinin plan bütününe etkilerinin ölçülebilirliğinin olmadığı, alanda somutlaştırma yapılmadan genel bir alan kullanım kararı olan “belediye hizmet alanı” kullanımı belirlenmesinin imar mevzuatına, planlama esaslarına ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığının anlaşıldığı; parselasyon yönünden, dayanağı uygulama imar planı yukarıda belirtilen gerekçeyle mevzuata aykırı olduğundan bu imar planı uyarınca yapılan dava konusu parselasyon işleminde de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun; dava konusu 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına ilişkin kısımları bakımından reddine; 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine ilişkin kısmı ile parselasyona ilişkin kısmı bakımından ise kabulüne, mahkeme kararının bu kısımlar bakımından kaldırılmasına, bu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, idarelerine husumet yüklenemeyeceği, bilirkişi raporu dikkate alınmadan karar verilmesinde isabet bulunmadığı, belirtilen nedenlerle temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Serik Belediye Başkanlığı tarafından; dava konusu işlemlerin mevzuata uygun şekilde tesis edildiği, temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davacı tarafından; davalı idarelerce keyfi uygulamalar yapılarak hukuka aykırı işlemler tesis edildiği, parselasyonda yapılaşan parsellerden düzenleme ortaklık payı kesilemeyeceği kuralına aykırı hareket edildiği, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belediye hizmet alanı kullanım kararının ayrıntılandırılmaması bir iptal sebebi olsa da, belediye hizmet alanı kullanımının dava konusu nazım imar planlarından geldiği ve hukuka aykırı şekilde belirlendiği, bu nedenle anılan fonksiyonun uygulama imar planı bakımından iptalinin yeterli olmadığı, dayanağı üst ölçekli nazım imar planlarının da iptalinin gerektiği belirtilerek temyize konu kararın redde dair kısmının ve iptale ilişkin kısmının gerekçe yönünden usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından; davalı idarelerin temyiz itirazlarının reddi ile kararın davalı idarelerce temyiz edilen bölümünün temyiz dilekçesinde ileri sürülen gerekçelerle bozulması gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idareler tarafından; savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Dava, Antalya ili, Serik ilçesi, ... Mahallesi, ... sayılı parselin bulunduğu alana yönelik parselasyonun kabulüne ilişkin Serik Belediye Encümeninin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanmasına dair Antalya Büyükşehir Belediye Encümeninin ... tarihli, ... sayılı kararının; bu parselasyon işleminin dayanağı olan Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/25000 ölçekli nazım imar planının, ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planının ve Serik Belediye Meclisinin ...tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilirek Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Yasasının 5. maddesinde nazım imar planı "varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan planı," uygulama imar planı da, "tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan" olarak tanımlanmıştır.
3194 sayılı Yasa'ya 14/02/2020 tarihli, 7221 sayılı Yasanın 12.maddesi ile eklenen Ek 8.maddesine göre plan değişikliklerinin; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak şekilde ve teknik gerekçeleri sağlamak şartıyla yerleşmenin özelliğine uygun olarak yapılması, plan değişikliği tekliflerinde ihtiyaç analizini içeren sosyal ve teknik altyapı etki değerlendirme raporu hazırlanarak planı onaylayacak idareye sunulması gerekmektedir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Plan raporu" başlıklı 9. maddesinde; "(1) Mekânsal planlara ilişkin, kendi kademesine göre ve yapılış amacının gerektirdiği açıklamaları içeren bir plan raporu hazırlanır.
(2) Plan raporunda, planın türü, ölçeği, kapsamı ve özelliğine göre; vizyon, amaç, hedefler ve stratejiler belirlenerek, koruma-kullanma esasları, alan kullanım kararları, yoğunluk ve yapılaşmaya ilişkin konularda planlama esasları ve uygulama ilkeleri, eylem planları, açık ve yeşil alan sistemi, ulaşım, erişilebilirlik ve mekânın etkin kullanılması, gerektiğinde koruma, sağlıklaştırma ve yenileme program, alan ve projelerinin etaplama esasları, alan kullanım dağılımı tablosu (Ek ibare:RG-7/6/2024-32569) , doğal afet tehlikeleri ve varsa kentsel riskler için öngörülen önlemler gibi hususlarda açıklamalara yer verilir.
(3) Planların araştırma aşamasında yapılan çalışmalarda elde edilen bilgi, belge ve sonuçlar ayrı raporlar halinde sunulabilir.
(4) Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur.
(5) İmar planlarında, bu Yönetmelikte tanımlanan veya plan gösteriminde bulunan kullanımlardan birden fazla mekânsal kullanımın aynı alanda bir arada bulunması durumunda uygulamaya yönelik alan kullanım oranları, otopark, yeşil alan ve benzeri sosyal ve teknik altyapı kullanımlarına ilişkin detaylar ile gerektiğinde bağımsız bölüm sayısı, plan raporu ve plan notlarında ayrıntılı olarak açıklanır." düzenlemesine yer verilmiştir. Aynı Yönetmeliğin "İmar planı değişiklikleri" başlıklı 26.maddesinde; imar planı değişikliğinin; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılacağı, düzenlenmiştir.
3194 sayılı İmar Yasasının "Arazi ve arsa düzenlemesi" başlıklı 18. maddesi, "İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re'sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında "düzenleme ortaklık payı" olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkbeşini geçemez." hükümlerini içermektedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu 69.424 m2 alanlı 1561 sayılı parselin, 3194 sayılı Yasanın 15 ve 16.maddeleri uyarınca imar planında umumi ve kamu hizmet alanında kalan kısımlarının terk edilmesi sonucunda davalı Serik Belediye Başkanlığınca düzenlenen yapı ruhsatına göre depo amaçlı bina yapılmak suretiyle yapılaştığı ve bu yapıya ilişkin yapı kullanma izin belgesinin de düzenlendiği, dava konusu parselin etrafında Hazine parseli, mera ve Serik Belediye Başkanlığı'na ait taşınmazlar bulunduğu, alanın 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında "kentsel yerleşik alan" ve dava konusu imar planı değişiklikleri öncesinde mevcut 1/25.000 ölçekli nazım imar planında "ticaret+turizm alanı, sosyal altyapı alanları ve tarım alanı" olarak tanımlı olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu plan değişikliklerinin kapsadığı alan incelendiğinde, mera vasıflı taşınmazın Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarihli, ... sayılı yazısı ve Tarım ve Orman Bakanlığı Bitkisel Üretim Genel Müdürlüğünün ...tarihli, ...sayılı yazısı ile uygun görüş verilmesi sonucunda mera vasfından çıkarılarak Hazine adına tescil edildiği, plan onama sınırı içerisinde mera vasfından çıkarılan parsel, Hazine mülkiyetindeki bir diğer parsel, Serik Belediye Başkanlığına ait parsel ile tek şahıs parseli olarak davacıya ait parsel kalacak şekilde uyuşmazlık konusu imar planı değişikliklerinin yapıldığı ve eski vasfı mera olan parselin planlarda eğitim alanında bırakıldığı görülmektedir. Daha sonra alanda düzenleme sınırı, plan onama sınırlarından geçirilecek şekilde parselasyon yapıldığı, parselasyonda %45 oranında düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisi uygulandığı, dava konusu parselin 4.653 m2 olan eski terki iade edilerek 74.076,98 m2'lik kadastral alan miktarı ile uygulamaya girdiği, 33.334,64 m2 DOP kesilmesi üzerine geriye kalan 40.742,34 m2 tahsisi alanının kadastral altlıkta oluşturulan 69.021,27 m2'lik 136 ada, 1 sayılı parselde hisselendirildiği anlaşılmaktadır.
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
Anılan ölçütlere göre hazırlanan imar planları da zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilebilir.
Düzenleyici işlemler, genel ve kişilik-dışı nitelikte olan tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleyici işlemlerin, idare (kamu yönetimi) tarafından çıkarılan, genel, soyut, sürekli ve objektif kurallar içeren idari işlemler olduğu, bu işlemlerin bireylere doğrudan değil, genellikle uygulama işlemleri yoluyla etki ettiği ve idari düzen kurmak amacıyla yapıldıkları kabul edilmektedir.
3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca yapılan parselasyonun amacı, imar planı ve mevzuat hükümlerine uygun olarak yapılaşmaya elverişli imar parselleri elde edilmesini ve düzenlemeye tabi tutulan yerlerin ihtiyacı olan, imar planında umumi hizmetlere ayrılan alanların bedelsiz olarak kamu eline geçmesini sağlamak suretiyle, düzenli ve sağlıklı bir yapılaşma ve kentleşmeyi gerçekleştirmektir.
Dava konusu imar planı değişikliklerine ilişkin plan açıklama raporlarından 1/25.000 ölçekli nazım imar planına dair olanında, plan değişikliğini zorunlu kılan herhangi bir gerekçeye yer verilmediği, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planına yönelik olanında ise, plan değişikliğinin gerekçesinin, planlama alanında yapılmak istenilen parselasyona esas imar planında alan kullanımlarının yeniden düzenlenmesine ihtiyaç duyulması, olarak açıklandığı anlaşılmaktadır.
Somut olayda, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planına ilişkin plan açıklama raporlarında belirtilen gerekçenin, yukarıda mevzuat kısmında belirtildiği üzere, imar mevzuatının zorunlu kıldığı anlamda nesnel ve teknik bir gerekçe oluşturmadığı açıktır.
Nitekim 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerine ilişkin olarak idarece ortaya konulan gerekçenin bir sonucu olarak, belediye ve Hazine parselleri ile tek şahıs parseli olarak davacıya ait parselden oluşan bir alanda nazım ve uygulama imar planı ölçeğinde imar planı değişiklikleri yapılmış ve Hazine parsellerinin tamamının planda kamusal alanlara ve belediye parselinin de kısmen belediye hizmet alanı kullanımına ayrılması sonucunda DOP oranının %45 olan üst sınırdan belirlenmesi suretiyle şahıs parselinin %45'lik kısmının kamu eline geçirilmesi sağlanmıştır.
Kamu hizmetlerinin çeşitliliği ve teknik zorunlulukları idarenin davranış şekillerinin ve çözüm yöntemlerinin bütünüyle önceden belirlenmesini olanaksız hale getirmektedir. İdareye durumun gereğine göre farklı çözüm tarzlarından birini tercih etme ve genel yararın sağlanması için uygun iradeyi gösterme olanağının verilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. İdareye tanınan bu serbest alana idarenin takdir yetkisi denilmektedir.
İdarelerce anayasal ilke ve esaslar çerçevesinde objektif biçimde yapılacak genel uygulamalar sonucunda alanın özelliğine göre ve kamu yararının zorunlu kıldığı ölçüde mevzuatın izin verdiği imar planı kullanım kararlarının belirlenebileceği ve parselasyon kapsamında düzenlemeler yapılarak mülkiyet hakkını kısıtlayıcı nitelikte işlemler tesis edilebileceği tabiidir. İdarelerce yukarıda belirtildiği şekilde işlemler tesis edilirken takdir yetkisinin kullanılması da gereklilik arz etmektedir. Ancak takdir yetkisinin mevzuatın ve kamu yararının çizdiği sınırlar içerisinde kullanılması gerekmekte olup keyfi uygulamalar yapılarak adaletsiz sonuçlar ortaya çıkarılmasına mahal verilmemesinin de hukuk devleti olmanın bir gereği olduğu tartışmasızdır.
Bu bağlamda, dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planının gerekçesiz oluşunda ve 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin "planlama alanında yapılmak istenilen parselasyona esas imar planında alan kullanımlarının yeniden düzenlenmesine ihtiyaç duyulması" olarak ifade edilen gerekçesinde mevzuata uygunluk bulunmadığı, imar planlarının ve parselasyon işleminin davacı parseli yönünden öznel ve subjektif özellik gösterdiği, idarece kamu yararı amacının açıkça ortaya konulamadığı sonucuna ulaşılmış ve dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle uyuşmazlık konusu imar planlarının iptali gerekmekte olup planların iptali halinde plana dayalı olarak tesis edilen parselasyon işleminin de iptali gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun, dava konusu 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planları bakımından reddine; 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ve parselasyona ilişkin kısmı bakımından ise kabulüne, mahkeme kararının bu kısımlar bakımından kaldırılarak işlemlerin iptaline dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne, davalıların temyiz isteminin reddine,
2\. Davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun 1/25.000 ve 1/50000 ölçekli nazım imar planları yönünden reddi, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve parselasyona ilişkin kısmı bakımından ise kabulü, mahkeme kararının bu kısımlar bakımından kaldırılarak işlemlerin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen 22/02/2024 tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının BOZULMASINA,
3\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 22/05/2025 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.