Danıştay danistay 2023/7651 E. 2025/4346 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2023/7651
Karar No : 2025/4346

DAVACI :... Odası Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Samsun ili, Bafra ilçesi sınırlarında ve Samsun-Çorum-Tokat Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının ... paftasının bulunduğu alanda değişiklik yapılmasına dair Samsun Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI: Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planında değişiklik yapma yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığında olduğu, dava konusu taşınmazın tarım arazisi olduğu, yapılaşmaya açılmasının uygun olmadığı ileri sürmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi gereği büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde çevre düzeni planı yapmanın büyükşehir belediye meclisinin yetkisinde olduğu, Samsun Büyükşehir Belediye Meclisince kabul edilen değişikliğin askıya çıkarılmadığı, değişikliğin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanmadan kesinleşmeyeceği, uyuşmazlık konusu alanın meyve-sebze hali ile ihracat düzeyi yüksek olan yaş meyve sebze merkezi olduğu, bu alanda ihtiyaç halinde ön soğutmanın yapıldığı modern bir meyve- sebze halinin kurulmasının amaçlandığı, ayrıca alanda sebze-meyve hali yapılması amacıyla taşınmazların kamulaştırmalarının tamamlandığı ve mülkiyetin belediyeye geçtiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Planlar, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmü yer almıştır.
Yukarıdaki yer verilen mevzuatın değerlendirilmesinden, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planlarının askıya çıkarılmasına ve internet sayfasında ilan edilmesine yönelik olarak 3194 sayılı İmar Kanununda ayrı bir düzenleme bulunmadığı ve çevre düzeni planı ilanlarına ilişkin olarak anılan Kanunun 8. maddesi uygulandığı görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlığa konu çevre düzeni planı değişikliğinin İmar ve Bayındırlık, Çevre ve Sağlık Komisyon raporu ile kabul edildiği ardından anılan raporun dava konusu belediye meclis kararı ile onaylandığı ve davaya konu meclis kararında da anılan çevre düzeni planı değişikliğinin, plan değişikliği teklifi olduğu yönünde herhangi bir bilgi olmadığı, çevre düzeni planı değişikliğinin davalı belediye internet sitesinde ilan edildiği, anılan ilan üzerine de davacı tarafından bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Öncelikle, davacılar tarafından internet sayfasında ilan edilen planların ayrıca belediye başkanlığınca tespit edilen yerde askıya çıkarılıp çıkarılmadığını kontrol etme yükümlülüğünün bulunmadığı, plan değişikliğinin hazırlık aşamasında olduğunun kabul edilebilmesi için belediye internet sayfasında da ilan edilmemesi gerektiği, ayrıca meclis kararında işlemin plan değişikliği teklifi niteliğinde olduğunun belirtilmediği, bu nedenle plan değişikliğinin kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem niteliğinde olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, uyuşmazlığa konu çevre düzeni planının sadece Samsun Büyükşehir il sınırlarını kapsayacak şekilde yapılmadığı, birden fazla ili kapsayan bu planlarda plan bütünlüğünün bozulmaması için değişikliklerin de planı yapan idare tarafından değerlendirilmesinin en başta yetki ve usulde paralellik, hukuki güvenlik ve istikrar ilkeleri gereği olduğu, mevzuatımızda, birden fazla ili kapsayan belli bir havzada yapılan çevre düzeni planlarında yapılan değişikliklerin, bu illerden büyükşehir belediyesi idaresine sahip ilin belediye meclisince görüşülerek karara bağlanacağına ilişkin herhangi bir düzenleme de bulunmadığından davalı büyükşehir belediye meclisince onaylanan dava konusu plan değişikliğinin hukuka aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşünülmektedir.
Öte yandan, Dairemizin 12.06.2025 tarihli ara kararı ile dava dışı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına, Samsun Büyükşehir Belediye Başkanlığınca uyuşmazlık konusu alanda Samsun-Çorum-Tokat Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında değişiklik yapılması için talepte bulunulup bulunulmadığının sorulduğu, dava dışı idare tarafından verilence cevapta 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planını ilgilendiren herhangi bir plan değişikliği teklifinin sunulmadığı, 1/50.000 ölçekli il çevre düzeni planı üzerinden plan değişikliği teklifi için kayıt oluşturulduğu belirtilmiştir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'İN DÜŞÜNCESİ : Dava, 1/100.000 ölçekli Samsun Çorum Tokat Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının ... paftasında yapılan plan değişikliğinin onaylanmasına ilişkin ... tarihli, ... sayılı Samsun Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istemiyle açılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak, (c) bendinde, havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak, Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. (Ek cümle:14/2/2020-7221/6 md.) Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Planlar, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. (Yeniden düzenleme dördüncü cümle: 12/7/2013-6495/73 md.) Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmü yer almıştır.
Yukarıdaki mevzuatın değerlendirilmesinden, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının askıya çıkarılmasına, internet sayfasında ilan edilmesine yönelik olarak 3194 sayılı İmar Kanunu'nda bulunandan ayrı bir kanuni düzenleme olmadığından, anılan planlara ilişkin olarak anılan Kanun'un 8. maddesinin uygulandığı, maddede yer alan "planların onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edileceği" hükmü dikkate alındığında, davacılar açısından, internet sayfasında ilan edilen planların, onay işlemini yapan idarenin ilan yerinde de askıya çıkarıldığının kabul edilmesi gerektiği, ilgililerin özellikle idareye ya da belediye başkanlığına giderek planların tespit edilen yerde askıya çıkarılıp çıkarılmadığını kontrol etme yükümlülüğünün bulunmadığı ve idarenin sorumluluğunda olan bu hususun mahkemelere erişim hakkı bakımından davacılara yüklenemeyeceği, hazırlık aşamasında olan ve askıya çıkarılmayan planların idarelerin internet sayfasında da ilan edilemeyeceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, uyuşmazlığa konu plan değişikliğini ve plan açıklama raporlarını uygun gören İmar ve Bayındırlık, Çevre ve Sağlık Komisyon raporunun, K.No:... sayısıyla belediye meclisi tarafından kabul edildiğinin davalı belediye internet sitesinde ilan edildiği, anılan ilan üzerine davacı tarafından, yetkinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına ait olmasına rağmen davalı belediye tarafından 1/100.000 ölçekli plan değişikliğin yapıldığı, ayrıca Bafra Büyük Ova sınırları içinde hal binası yapılmak istenildiği, bu nedenle plan değişikliğinin yetki ve esas yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda anılan plan değişikliğinin hazırlık aşamasında olduğunun ve onaylanmak üzere Bakanlığa gönderildiğinin kabul edilebilmesi için belediye internet sayfasında ilan edilmemesi gerektiği gibi ilanda belediye meclisince onaylanan planın öneri plan olduğu ve Bakanlığa sunulacağının da belirtilmediği, bu nedenle plan değişikliğinin kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem niteliğinde olduğu, anılan belediye meclisince onaylanan plan değişikliğinin ise davalı belediye ilan yerinde askıya çıkarılmadığı, bunun İmar Kanununda hükme bağlanan usule aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, hukuka aykırı olarak tesis edilen dava konusu işlemin iptalinin gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Samsun ili, Bafra ilçesi sınırları içinde yer alan alan Samsun-Çorum-Tokat Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının...paftasında yer alan tarım alanı Samsun Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ... sayılı kararı ile kentsel servis alanı olarak belirlenmiş, anılan meclis kararının internet sitesinde ilanı üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının (b) maddesinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 102. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak, (c) bendinde ise, havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Aynı maddenin 3. fıkrasında, "Birinci fıkranın (a) bendinde belirtilen ulusal ve bölgesel nitelikteki fiziki planları Bakanlık yapar, yaptırır ve onaylar. Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisindeki çevre düzeni planlarını büyükşehir belediyeleri, büyükşehir olmayan illerde ise Bakanlık yapar, yaptırır ve onaylar." kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun, "Meclisin Görev ve Yetkileri" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, büyükşehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni plânını kabul etmek. Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan Belediye Meclisi tarafından onaylanır." hükmü yer almaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde; dava dilekçelerinin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden de inceleneceği kuralına yer verilmiş, aynı Kanun'un 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, 14. maddenin 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Esas bakımından;
İdari işlemler, idari makamların kamu gücü ve kudreti ile haraket ederek kamu hukuku alanında yaptığı tek yanlı ve kesin, doğrudan uygulanabilir işlemlerdir. İdari işlemin en belirgin özelliği ilgilinin isteğine bağlı olmaksızın idarenin tek yanlı iradesi ile ilgililerin hukuksal durumunu etkileyebilmesidir. İdari işlemlerin iptal davasına konu olabilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olması gerekmektedir. Bir idari işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu sayılabilmesi ise, hukuk düzeninde bir sonuç doğurabilmesi için gerekli olan bütün aşamaların gerçekleştirilmiş olmasına, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirmesine bağlıdır.
Dosyanın incelenmesinden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından onaylanan Samsun - Çorum - Tokat Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Samsun ili, Bafra ilçesi sınırlarında yer alan ... paftasında, dava konusu edilen işlem ile değişiklik yapıldığı, davalı idare tarafından değişikliğe ilişkin belediye meclisi kararının, Samsun Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının... tarih ve ... sayılı yazısı ile onaylanmak üzere Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğüne gönderildiğinin belirtildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu çevre düzeni planı, sadece bir il sınırlarını kapsamayıp, birden fazla il sınırlarını kapsayacak şekilde yapılmış olduğundan, bu yönüyle belli bir havzayı düzenleyen havza planı niteliğindedir. Yukarıda hükmüne yer verilen 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin ilgili maddesinde de, bölge ve havza planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planları uygulamak ve denetlemek yetkisi Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görev alanında olup, anılan Bakanlık tarafından onaylanan çevre düzeni planında yapılan dava konusu değişikliğin de aynı idare tarafından görüşülerek karara bağlanması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, Samsun Büyükşehir Belediye Meclisince kabul edilen değişikliğin kesin ve icrai nitelik sağlaması için belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerinde ve internet sayfasında eş zamanlı olarak ilan edilmesi gerekirken sadece internet sitesinde ilan edildiği ayrıca askıya çıkarılmadığı ve davalı idare tarafından savunma dilekçesinde onaylanmak üzere yetkili Bakanlığa gönderildiğinin belirtildiği hususu dikkate alındığında, bu hali ile ortada dava konusu edilebilecek nitelikte kesin ve icrai bir işlem bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yargılama giderleri bakımından;
Hukuk Muhakemeleri Kanununun 294. maddesinde yargılama sonunda uyuşmazlığın esası hakkında verilen nihaî kararın "hüküm" olduğu, 297. maddesinde ise yargılama giderlerinin hükmün kapsamı içerisinde yer aldığı kurala bağlanmış olup yargılama sonunda verilen nihaî kararda (hüküm) yargılama giderlerinin hangi tarafa yükletildiğinin belirtilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, davalı idare tarafından çevre düzeni planı değişikliğine ilişkin belediye meclis kararının İmar Kanunun 8. maddesi uyarınca belediyenin internet sitesinde ilan edildiği, bu ilan üzerine bakılan davanın açıldığı ve ilan metininde çevre düzeni planı değişikliğinin plan teklifi olduğu hususunda bir bilgilendirme bulunmadığı göz önünde bulundurulduğunda sözü edilen davanın açılmış olmasında davacıya yüklenebilecek herhangi bir kusur bulunmadığı, plan değişikliği teklifini internet sitesinde ilan edilen davalı idarenin davanın açılmasına sebebiyet verdiği ve yargılama giderlerinin davalı idare üzerine bırakılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
2\. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderlerinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3\. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4\. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/09/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.