Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2025/970
Karar No : 2025/4936

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul İli, Sarıyer İlçesi, ... Mahallesi, ... pafta, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazda bulunan bodrum kat, zemin kat, 1 normal kat ve çatı arası seviyesindeki binada, izinsiz olarak 8 m x 4 m ebatlarında beton döküldüğü, çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin arttırıldığı, yapının tüm katlarında iç tadilat yapıldığı hususlarının 2960 sayılı Boğaziçi Kanunun 11. ve 12. maddeleri uyarınca düzenlenen ... tarihli, ... sayılı yapı tatil tutanağı ile tespit edilmesi üzerine, 3194 sayılı İmar Kanununun 42. maddesi gereği davacıya toplam 622.160,51 TL para cezası verilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Encümeninin ... tarihli, ...-... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda özetle; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporu ile dosyadaki diğer bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden, 8 m x 4 m ebatlarında beton döküldüğü yolundaki tespitlerin fiili durumu yansıttığı, çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin 10,60 m² arttırıldığı (idarenin bu yöndeki tespiti 17,85 m²'dir), bu imalatların esaslı tadilat niteliğinde olduğu ve ruhsat gerektirdiği, yapının tüm katlarında (253,21 m²'lik alanda) iç tadilat yapıldığı tespitine ilişkin olarak ise; bahse konu imalatların ilave kullanım alanı oluşturmadığı, yapının taşıyıcı sistemini ve yangın güvenliğini etkilemediği, bu nedenlerle esaslı tadilat niteliğinde olmadığı ve ruhsat gerektirmediği tespitlerine yer verildiği, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesi uyarınca, yargı kararı ile idarelerin işlem tesisine zorlanamayacağı gibi idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, temel para cezasının hesaplanmasında yapı inşaat alanı ve yapı sınıfı ve grubu temel kriterler olarak öngörüldüğü, temel para cezasının bu kriterlere aykırı olarak hesaplandığının tespit edilmesi halinde, aykırılığı tespit edilen para cezası miktarına (c) bendinde öngörülen artırım oranları uygulanarak belirlenen toplam para cezasının tamamının iptal edilmesi gerektiği, temel para cezasının hesaplanmasına ilişkin aykırılıklar tespit edildikten sonra, bilirkişinin aykırılıktan etkilenen alan ve/veya yapı sınıfı grubuna ilişkin yaptığı tespitler uyarınca raporda hesaplanan para cezası miktarı esas alınarak dava konusu işlemin kısmen iptaline, kısmen davanın reddine karar verilmesi suretiyle, işlemin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı idari yargı denetimi yetkisi aşılarak, idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği, bununla beraber, temel para cezasının, 3194 sayılı Kanunun 42. maddesinin 2. fıkrasında öngörülen kriterlere uygun olarak hesaplandığı, ancak (c) bendinde öngörülen arttırım sebebi veya sebeplerinin uygulanması koşullarının oluşmadığının anlaşılması halinde ise para cezasının hukuka aykırılığı tespit edilen arttırım sebebine isabet eden kısım yönünden kısmen iptaline karar verileceği, uyuşmazlık konusu olayda ise; idari para cezasına ilişkin hesap cetveli ve dava konusu encümen kararı incelendiğinde, ruhsatsız olarak yapıldığı belirtilen toplam yapı alanının 303,06 m² olarak tespit edildiği ve para cezasının bu yapı alanı üzerinden verildiği, ancak bilirkişi raporunda belirtildiği üzere toplam ruhsatsız yapı alanının 49,85 m² olduğu, dolayısıyla yapı alanı ölçülerindeki bu farklılığın temel para cezasının yanlış hesaplanmasına ve devamında da artırımların yanlış uygulanmasına neden olduğu, bu durumda, ruhsatsız yapıldığı belirlenen yapı alanının temel para cezasının hesaplanmasında esas unsur olması ve bu unsurda ortaya çıkan sakatlığın işlemin bütününü etkilediği gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İdare Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından; yapılan izinsiz imalatların basit tadilat kapsamında değerlendirilemeyeceği, söz konusu imalatların ruhsat gerektirdiği, para cezası hesaplamasının da usul ve hukuka uygun olduğu iddia edilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulü ile Dairemiz kararında belirtilen gerekçe doğrultusunda temyize konu kararın kısmen onanmasına, kısmen bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
Temyize konu kararın, izinsiz olarak 8 m x 4 m ebatlarında beton döküldüğü ve yapının tüm katlarında iç tadilat yapıldığına ilişkin kısmı yönünden;
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Söz konusu aykırılıklardan 8 m x 4 m ebatlarında beton döküldüğü ve yapının tüm katlarında iç tadilat yapıldığına ilişkin kısmının ruhsat gerektirmediği ve temyizen incelenen kararda sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmadığı anlaşıldığından, davalının dilekçesinde ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Temyize konu kararın, çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin arttırıldığına ilişkin kısmına gelince;
2960 sayılı Boğaziçi Kanunu'nun "Yapının denetimi" başlıklı 11. maddesinde, "Boğaziçi Alanındaki yapılar, kazı izni verildiği günden itibaren Boğaziçi İmar Müdürlüğünce inşaat ruhsatına ve eklerine ve bu Kanunla belirlenen esaslara göre denetlenir. Boğaziçi İmar Müdürlüğü, denetleme sırasında inşaat ruhsatı ve eklerine ve bu Kanunla belirlenen imar mevzuatına aykırılıkları bir tutanakla tespit eder. Tutanak tanziminde mal sahibi veya müteahhit veya fenni mesulün bulunması esastır. Bunların bulunmamaları halinde inşaatta çalışan herhangi bir kişinin bulunması da yeterlidir. Terkedilmiş bir inşaatta tutanak, Boğaziçi İmar Müdürlüğünce görevlendirilecek asgari üç görevli tarafından tanzim edilir. İnşaat ruhsatı ve eklerine ve imar mevzuatına aykırılığı tespit edilen yapılar için, tutanak tanzimi ile birlikte inşaat mühürlenir. Yapının mühürlendiğini belirten belge ve levhalar yapının muhtelif cephelerine asılır. Bu suretle durum mal sahibine veya müteahhide veya fenni mesule tebliğ edilmiş sayılır. Tanzim edilen tutanak ve yapının mühürlendiğini belirten belge, bir kroki ile birlikte derhal Boğaziçi İmar Müdürlüğüne gönderilir. Mal sahibi veya müteahhit inşaat ruhsatı ve eklerini denetlemeye hazır bir şekilde inşaat mahallinde bulundurmakla yükümlüdürler. Denetleme usulleri, yapıların denetiminde kabul edilebilir hata payları ve ölçüleri, tarafların yükümlülükleri ve inşaat mahallinde bulundurulması gereken belge ve levhalar ve denetime ilişkin diğer hususlar İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikte belirtilir." hükmüne, aynı Kanun'un "Kullanılan yapının denetimi" başlıklı 12. maddesinde; "Kullanma izni verilen yapıların, Boğaziçi İmar Müdürlüğünce tespit edilecek önceliklere görev ve bir program dahilinde, projelerine ve imar mevzuatına uygunluğu denetlenir. Denetleme sırasında tespit edilen aykırılıklar bu kanunun 11. maddesinde belirtilen esaslara göre tespit edilir ve derhal Boğaziçi İmar Müdürlüğünce bildirilir. Yapıda imar mevzuatına aykırı olarak yapılan değişiklikler ve eklentiler, bu kanunun 13. maddesinde belirtilen esaslara göre Boğaziçi İmar Müdürlüğünce yıkılır ve yıktırılır." hükmüne, "Yıkım işleri" başlıklı 13. maddesinde ise; “Aşağıda belirtilen yapılar Boğaziçi İmar İdare Heyetinin kararı ve Boğaziçi İmar Müdürünün yazılı emri ile yıkılır veya yıktırılır. a) İnşaat ruhsatı olmayan yapılar, b) Yapının, inşaat ruhsatı ve eklerine ve imar mevzuatına aykırı yapılmış bölümleri, c) Boğaziçi İmar Müdürlüğünce mühürlenerek yapımı durdurulmuş yapıların mühürlendikten sonra yapılan ilaveleri, d) Yapılarda kullanma izni verildikten sonra imar mevzuatına aykırı olarak yapılan değişiklikler ve eklentileri. Bu kanun hükümlerine göre yıkılması gereken yapılar tespit edildiğinde Boğaziçi İmar Müdürlüğünce derhal valiliğe bildirilir. Vali, Boğaziçi İmar İdare Heyetini en geç yedi gün içinde toplayarak konunun karara bağlanmasını sağlar ve kararı Boğaziçi İmar Müdürlüğüne gönderir. Yıkım emri 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine bağlı kalınmaksızın güvenlik kuvvetleri veya belediye zabıta kuvvetleri tarafından mal sahibine veya müteahhide tebliğ edilir. Bu tebligat onbeş gün içinde tamamlanır. Tebligatın bu şekilde yapılması mümkün olmadığı takdirde, yıkım emri yapı mahallinde görülebilecek bir yere onbeş gün müddetle asılır ve bu işlem bir tutanakla belirlenir. Bu suretle durum mal sahibi veya müteahhide tebliğ edilmiş sayılır. Tebligatın tamamlanmasından itibaren onbeş gün içinde yapı, mal sahibi veya müteahhit tarafından yıkılmadığında, yıkım işlemi Boğaziçi İmar Müdürlüğünce yerine getirilir ve yıkım masrafları % 20 fazlası ile mal sahibi veya müteahitten tahsil edilir.” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında "2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiş, aynı Kanun'un "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinde, yapı, karada ve suda, daimi veya muvakkat, resmi ve hususi yeraltı ve yerüstü inşaatı ile bunların ilave, değişiklik ve tamirlerini içine alan sabit ve müteharrik tesisler şeklinde tanımlanmış, "Yapı ruhsatiyesi" başlıklı 21. maddesinde ise "Bu Kanunun kapsamına giren bütün yapılar için 26 ncı maddede belirtilen istisna dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınması mecburidir. Ruhsat alınmış yapılarda herhangi bir değişiklik yapılması da yeniden ruhsat alınmasına bağlıdır. Bu durumda; bağımsız bölümlerin brüt alanı artmıyorsa ve nitelik değişmiyorsa ruhsat, hiçbir vergi, resim ve harca tabi olmaz. Ancak; derz, iç ve dış sıva, boya, badana, oluk, dere, doğrama, döşeme ve tavan kaplamaları, elektrik ve sıhhi tesisat tamirleri ile çatı onarımı ve kiremit aktarılması ve yönetmeliğe uygun olarak mahallin hususiyetine göre belediyelerce hazırlanacak imar yönetmeliklerinde belirtilecek taşıyıcı unsuru etkilemeyen diğer tadilatlar ve tamiratlar ruhsata tabi değildir. Belediyeler veya valilikler mahallin ve çevrenin özelliklerine göre yapılar arasında uyum sağlamak, güzel bir görünüm elde etmek amacıyla dış cephe boya ve kaplamaları ile çatının malzemesini ve rengini tayin etmeye yetkilidir. Bu Kanunun yürürlüğe girmesinden önce yapılmış olan yapılar da bu hükme tabidir." hükmüne yer verilmiştir.
03/07/2017 tarihli ve 30113 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği'nin "Tanımlar" 4. maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde basit tadil, yapılarda esaslı tadilat kapsamında olmayan, taşıyıcı sistemi, bağımsız bölümün dış cephesini, ıslak hacimlerin yerini ve sayısını değiştirmeyen; derz, iç ve dış sıva, boya, badana, oluk dere, doğrama, döşeme ve tavan kaplamaları, elektrik ve sıhhi tesisat tamirleri ile bahçe duvarı, duvar kaplamaları, baca, saçak, çatı onarımı ve kiremit aktarılması gibi her türlü tamir ve tadil işlemleri" olarak; aynı fıkranın (y) bendinde ise esaslı tadilat, yapılarda taşıyıcı unsuru etkileyen veya yapı inşaat alanını veya emsale konu alanını veya taban alanını veya bağımsız bölüm sayısını veya ortak alanların veya bağımsız bölümlerin alanını veya kullanım amacını veya ruhsat eki projelerini değiştiren işlemleri olarak tanımlanmış ve esaslı tadilatın ruhsata tabi olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Yönetmelik'in "Yapı ruhsatı gerekmeyen inşai faaliyetler" başlıklı 59. maddesinin birinci fıkrasında "Basit tamir ve tadiller, balkonlarda yapılan açılır kapanır katlanır cam panel uygulamaları, korkuluk, pergola, çardak/kameriye ve benzerlerinin yapımı ile bölme duvar, bahçe duvarı, duvar kaplamaları, baca, saçak, çatı ve benzeri elemanların tamiri ve pencere değişimi ruhsata tabi değildir. (Ek cümle:RG-25/2/2022-31761) Ayrıca iç mekânların tasarımına dair iç mekân projesi değişikliği ile taşıyıcı sistemi ve yangın güvenliğini etkilemeyen mahal listesi değişiklikleri de ruhsata tabi değildir." hükmüne yer verilmiştir.
20/05/2018 tarih ve 30426 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İstanbul İmar Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendinde, basit tamir ve tadil, yapılarda esaslı tadilat kapsamında olmayan, taşıyıcı sistemi, bağımsız bölümün dış cephesini, ıslak hacimlerin yerini ve sayısını değiştirmeyen; derz, iç ve dış sıva, boya, badana, oluk dere, doğrama, döşeme ve tavan kaplamaları, elektrik ve sıhhi tesisat tamirleri ile bahçe duvarı, duvar kaplamaları, baca, saçak, çatı onarımı ve kiremit aktarılması gibi her türlü tamir ve tadil işlemleri olarak; aynı fıkranın (z) beninde ise esaslı tadilat, yapılarda taşıyıcı unsuru etkileyen veya yapı inşaat alanını veya emsale konu alanını veya taban alanını veya bağımsız bölüm sayısını veya ortak alanların veya bağımsız bölümlerin alanını veya kullanım amacını veya ruhsat eki projelerini değiştiren işlemleri olarak tanımlanmış ve esaslı tadilatın ruhsata bağlı olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Yönetmelik'in "Yapı ruhsatı gerekmeyen inşai faaliyetler" başlıklı 62. maddesinin birinci fıkrasında "Basit tamir ve tadiller, balkonlarda yapılan açılır kapanır katlanır cam panel uygulamaları, korkuluk, pergola, çardak/kameriye ve benzerlerinin yapımı ile bölme duvar, bahçe duvarı, duvar kaplamaları, baca, saçak, çatı ve benzeri elemanların tamiri ve pencere değişimi ruhsata tabi değildir." hükmüne yer verilmiştir.
Uyuşmazlıkta; çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin arttırıldığına dair izinsiz imalatın, bilirkişi raporunda da belirtildiği üzere ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, yapının taşıyıcı sistemini etkileyen, ilave kullanım alanı oluşturan, ruhsat gerektiren, basit tamir ve tadil niteliğinde olmayan inşai faaliyet olduğu anlaşılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 42. maddesinin birinci fıkrasında; bu maddede belirtilen ve imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tespit edildiği tarihten itibaren on iş günü içinde ilgili idare encümenince sorumlular hakkında, üstlenilen her bir sorumluluk için ayrı ayrı olarak bu maddede belirtilen idari müeyyidelerin uygulanacağı, ikinci fıkrasında; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine, yapı müteahhidine veya aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmeyen ilgili fenni mesullere yapının mülkiyet durumuna, bulunduğu alanın özelliğine, durumuna, niteliğine ve sınıfına, yerleşmeye ve çevreye etkisine, can ve mal emniyetini tehdit edip etmediğine ve aykırılığın büyüklüğüne göre, beşyüz Türk Lirasından az olmamak üzere, fıkrada belirtildiği şekilde hesaplanan idari para cezalarının uygulanacağı hüküm altına alınmış, anılan fıkranın devamında temel ceza miktarının hesaplanmasına ve cezaya uygulanacak artırımların belirlenmesine ilişkin esaslar hükme bağlanmıştır.
Buna göre; temel para cezası ile temel para cezasına yapılabilecek arttırımlardan oluşan toplam para cezasının hukuka uygun olabilmesi için, temel para cezası hesaplanırken dikkate alınan izinsiz imalatın yapı sınıf grubu ile büyüklüğünün doğru belirlenmesi ile mümkün olabileceği anlaşılmaktadır.
İdare Mahkemesi tarafından ise; davalı Belediye tarafından ruhsatsız olarak yapıldığı belirtilen toplam yapı alanının 303,06 m² olarak tespit edildiği ve para cezasının bu yapı alanı üzerinden verildiği, ancak bilirkişi raporunda belirtildiği üzere toplam ruhsatsız yapı alanının 49,85 m² olduğu, dolayısıyla yapı alanı ölçülerindeki bu farklılığın temel para cezasının yanlış hesaplanmasına ve devamında da artırımların yanlış uygulanmasına neden olduğu, bu durumda, ruhsatsız yapıldığı belirlenen yapı alanının temel para cezasının hesaplanmasında esas unsur olması ve bu unsurda ortaya çıkan sakatlığın işlemin bütününü etkilediği gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Oysaki, temel para cezasının hesaplanmasında dikkate alınan "aykırı alanın" idare tarafından hatalı tespit edilmesi halinde, toplam para cezasının tamamının iptalinin gerekmediği, temel para cezasının hesaplanmasına ilişkin izinsiz imalatlar tespit edildikten sonra, bilirkişi tarafından, aykırılıktan etkilenen alana ilişkin yapılan tespitler uyarınca hesaplanan para cezası miktarı esas alınarak dava konusu para cezasının kısmen iptaline karar verilebileceği, bu şekilde karar verilmesi idari yargı denetimi yetkisinin aşılarak, idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilmesi sonucunu doğurmayacağı, bu nedenle temyize konu kararın iptal gerekçenin yerinde olmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu encümen kararının çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin arttırılmasına ilişkin izinsiz imalat nedeniyle verilen para cezasına ilişkin kısmında hukuka aykırılık, bu kısmın iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu İdare Dava Dairesi kararının belirtilen kısmında ise hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2.... Bölge İdare Mahkemesi... İdare Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, izinsiz olarak 8 m x 4 m ebatlarında beton döküldüğü ve yapının tüm katlarında iç tadilat yapıldığına ilişkin kısmının ONANMASINA, çatının mahyadan 1 m yükseltilerek çatı arası hacminin arttırıldığına ilişkin kısmının ise BOZULMASINA,
...Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan İdare Dava Dairesine gönderilmesine, oybirliğiyle 30/09/2025 tarihinde, kesin olarak karar verildi.