Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2024/4270
Karar No : 2025/4030

TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): 1- ... 2-... 3-... 4- ...
VEKİLLERİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1-... Bakanlığı
VEKİLİ: Av. ...

2- ... Belediye Başkanlığı (E-Tebligat)
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Denizli ili, Pamukkale ilçesi, ... Kasabası, ... Mahallesinde, davacılar tarafından konaklama hizmeti veren işyeri açma ve çalışma ruhsatlı işyerinin, turizm işletme belgesi bulunmaması nedeniyle 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nun 5. maddesi uyarınca işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilerek faaliyetten men edilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ve 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu'nun 5. maddesi ile geçici 11. maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; 18/07/2023 tarih ve 7334 sayılı Kanun'la 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu'nda yapılan değişikliklerle, ilgili idaresinden alınmış işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile faaliyette bulunan ve turizm işletmesi belgesi bulunmayan konaklama tesislerine bir yıl içinde Bakanlığa başvurmak suretiyle konaklama hizmeti veren tüm tesislerin belgelendirilmesi zorunluluğu getirilmesi nedeniyle Denizli Valiliği İl Kültür ve Turizm Müdürlüğünün yazısına istinaden Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından hazırlanan ve 25/09/2021 tarih ve 31609 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Basit Konaklama Tesisleri ile Plaj İşletmelerinin Belgelendirilmesine İlişkin Yönetmelik ekinde yer alan başvuru belgesi ile İl Kültür ve Turizm Müdürlüğüne başvuracakları iletilerek basit konaklama turizm işletmesi belgesi başvurusunun yapılmasının sağlanması gereğini bildiren yazının davacıların faaliyette bulundukları işletmeye 01/12/2021 tarihinde tebliğ edildiği, davalı belediye tarafından yapılan denetim sonucunda, söz konusu turizm işletme belgesinin alınmadığının anlaşılması üzerine, 2364 sayılı Kanun'un 5. maddesinin üçüncü ve yedinci fıkrası uyarınca işyerine ait pansiyon ruhsatının iptal edilerek faaliyetten men edilmesine ilişkin işlemin tesis edildiği, 2634 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik gereğince, 17/06/2022 tarihinden önce işyeri açma ve çalışma ruhsatı alan, ancak basit konaklama turizm işletme belgesi veya turizm işletme belgesi almayan konaklama tesislerinin ruhsatlarının iptal edilerek ivedilikle faaliyetlerine son verileceğine ilişkin yazının işletmeye usulüne uygun bildirildiği, dava konusu işlem tarihi (14/08/2023) itibarıyla işletme için turizm işletme belgesinin alınmadığı, başvurunun dahi yapılmadığı görüldüğünden, mevzuat uyarınca süresi içerisinde turizm işletme belgesi ve basit konaklama işletme belgesi alınmayan işyerine ait ruhsatın iptal edilerek faaliyetten men edilmesi işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İdare Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu işyerinin 04/05/2011 tarihli pansiyon ruhsatıyla anılan tarihten beri işletildiği, işyerine ait ruhsatın iptal edilerek faaliyetten men edilmesinin çalışma hakkını engellemek suretiyle mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğu, alanın özel çevre koruma bölgesine alınması nedeniyle basit konaklama turizm belgesinin alınamadığı, ruhsat iptalinin dayanağı normun Anayasa'ya ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine aykırı olduğu, dava konusu işleme dayanak gösterilen 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu'nun 5. maddesi ile geçici 11. maddesinin Anayasanın 35. maddesine aykırılık teşkil ettiği, Anayasanın 152. maddesi uyarınca iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuş olup, davalı Pamukkale Belediye Başkanlığı tarafından cevap verilmemiştir.

TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, Resmi Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez"; beşinci fıkrasında, "İptal kararları geriye yürümez"; altıncı fıkrasında ise, "Anayasa Mahkemesi Kararları Resmi Gazete'de hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar." kuralı yer almaktadır.
18/07/2021 tarih ve 7334 sayılı Kanun'la 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesine,
"g) Turizm İşletmesi Belgesi: Basit konaklama tesisleri hariç olmak üzere, turizm sektöründe faaliyet gösteren turizm işletmelerine Bakanlıkça verilen belgeyi,
...
n) Basit konaklama turizm işletmesi belgesi: Geçici 11 inci madde kapsamında verilen belgeyi,
o) Belge sahibi: Adına turizm belgesi düzenlenen gerçek veya tüzel kişileri,
p) Turizm belgesi: Turizm yatırımı belgesi, turizm işletmesi belgesi ve basit konaklama turizm işletmesi belgesini,
İfade eder.";
"Konaklama ve plaj işletmelerinin belgelendirilmesi ve diğer işlemler:" başlıklı 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükteki şeklinde,
"Turizm sektöründe; bu Kanun ve diğer mevzuatta yer alan teşvik tedbirleri ile istisna, muafiyet ve haklardan yararlanabilmek için Bakanlıktan turizm yatırımı belgesi veya turizm işletmesi belgesi alınması zorunludur.
Belgeli yatırımların, Bakanlıkça belirlenen süreler içinde tamamlanarak işletmeye açılması zorunludur. Ancak, Bakanlıkça bu süre uzatılabilir.
Yetkili idare tarafından işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen konaklama işletmelerinin bu ruhsatı aldıkları tarihten itibaren altı ay içinde Bakanlıktan turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur.
Bakanlık tarafından turizm işletmesi belgesi iptal edilen konaklama işletmelerinin, iptal kararının tebliğ tarihinden itibaren altı ay içinde yeniden turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur.
Kamu kurum veya kuruluşlarının misafirhaneleri, vilayetler evi ve ordu evleri için Bakanlıktan turizm belgesi alınması zorunlu değildir.
Konaklama içermeyen müstakil plaj işletmelerinin, işyeri açma ve çalışma ruhsatı almalarını takiben yedi gün içerisinde turizm işletmesi belgesi almak için Bakanlığa başvuru yapmaları ve başvuruyu takiben yapılacak denetim sonucunda varsa belirlenen eksikliklerini, tebligat tarihinden itibaren otuz gün içerisinde gidererek turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur. Bakanlık tarafından turizm işletmesi belgesi iptal edilen plaj işletmelerinin, iptal işleminin tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur. Bu fıkra kapsamında belgelendirilecek plaj işletmelerinin nitelikleri ve denetimlerine ilişkin konular Bakanlıkça yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir.
Bu maddede belirtilen süreler içerisinde turizm işletmesi belgesi alamayan konaklama ve plaj işletmeleri, işletmeye açılamaz ve faaliyette bulunamaz. Bu işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı Bakanlıkça yapılan bildirim üzerine yetkili idare tarafından bir ay içinde iptal edilir ve faaliyetlerine son verilir.
Butik oteller ve özel konaklama tesisleri hariç oda sayısı onbeş ve altında olan turizm işletmesi belgeli konaklama işletmeleri ile turizm işletmesi belgeli plaj işletmeleri 19 uncu madde hariç bu Kanuna, 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanununun 178 inci maddesine, 5/1/1961 tarihli ve 222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanununun 61 inci maddesine ve 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanununun 9 uncu maddesine tabidir. Ancak bu işletmeler için 4250 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasındaki mesafe şartı aranır.
Tahsisli kamu taşınmazları üzerinde yer alan tesisler için tahsis koşulları uygulanır.
Bakanlık tarafından, turizm sektörünün kalkınmasını ve planlı ve kontrollü şekilde gelişimini sağlamak amacıyla sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin karşılanması için kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ve turizm merkezlerinde bulunan konaklama tesislerinin tür veya kullanım kararı değişikliği ile kapasite artışı durumlarında yatırımcıdan sosyal ve teknik ve benzeri altyapıya katılım payı istenir.";
Geçici 11. maddesinde ise,
"Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte ilgili idaresinden alınmış işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile faaliyette bulunan ve turizm işletmesi belgesi bulunmayan konaklama tesislerine, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde Bakanlığa başvurmaları halinde basit konaklama turizm işletmesi belgesi verilir. Aynı süre içerisinde turizm işletmesi belgesi alan konaklama tesislerinin basit konaklama turizm işletmesi belgesi alması zorunlu değildir.
Basit konaklama turizm işletmesi belgeli tesisler; 13 üncü, 14 üncü, 18 inci, 19 uncu ve 20 nci maddeler hariç bu Kanuna, 1593 sayılı Kanunun 178 inci maddesine, 222 sayılı Kanunun 61 inci maddesine, 4250 sayılı Kanunun 9 uncu maddesine tabidir. Ancak bu işletmeler için 4250 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasındaki mesafe şartı aranır. Bunların mevcut işyeri açma ve çalışma ruhsatı kapsamındaki hakları devam eder.
Birinci fıkrada belirtilen süre içerisinde basit konaklama turizm işletmesi belgesi almak için başvuruda bulunmayan konaklama tesisleri faaliyette bulunamaz. Bu tesislerin, işyeri açma ve çalışma ruhsatı Bakanlıkça yapılan bildirim üzerine yetkili idare tarafından bir ay içinde iptal edilir ve faaliyetlerine son verilir.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte faaliyette bulunan konaklama içermeyen müstakil plaj işletmelerine, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde turizm işletmesi belgesi almak için Bakanlığa başvuruda bulunmaları halinde turizm işletmesi belgesi verilir. Bu süre içerisinde başvuruda bulunmayan ve Bakanlıkça yapılacak denetim sonucunda belirlenen kriterleri taşımadığı veya sonradan kaybettiği anlaşılan işletmelerin belgeleri iptal edilir. Belgesi iptal edilen işletmelerin, yetkili idare tarafından bir ay içinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir ve faaliyetlerine son verilir.
Bu madde kapsamında belgelendirilecek konaklama tesisleri ve plaj işletmelerinin nitelikleri ve denetimlerine ilişkin konular ile belgelendirme usul ve esasları Bakanlıkça yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Bakanlıktan belge almadan faaliyetine devam eden deniz turizmi tesislerinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç yıl içinde turizm işletmesi belgesi almaları zorunludur. Bu süre sonunda belge alamamaları durumunda, bu tesisler hakkında 33 üncü maddenin birinci fıkrasının (m) bendi ile altıncı fıkrası hükümleri uygulanır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ile bu fıkra kapsamında belgelendirilecek deniz turizmi tesislerinin nitelikleri ve denetimlerine ilişkin konular 37 nci maddenin (A) fıkrasının (4) numaralı bendine dayanılarak yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir." kuralı eklenmiştir.
Kanun'un 5. maddesinin yedinci fıkrası ile geçici 11. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesince verilen 17/10/2024 tarih ve E:2021/100, K:2024/174 sayılı kararla; Kanun'un 5. maddesinin yedinci fıkrası kapsamında kalan işletmelerin turizm sektöründe faaliyette bulunulabilmesi için temin edilmesi zorunlu tutulan ve bu suretle teşebbüs özgürlüğüne yönelik müdahalenin aracı niteliğinde bir belge olduğu, 2634 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde, basit konaklama tesisleri hariç olmak üzere turizm sektöründe faaliyet gösteren turizm işletmelerine Bakanlıkça verilen belge olarak tanımlanan bu belgenin temin edilme koşullarına dair anılan Kanun’da herhangi bir düzenleme bulunmadığı, hâlbuki teşebbüs özgürlüğü kapsamında herhangi bir faaliyette bulunmanın sınırlarının belirlendiği durumlarda bu sınırların neler olduğunun ve hangi şartları taşıyan kişi ya da teşebbüslerin bu alanda faaliyette bulunacağının kanunla düzenlenmesinin zorunlu olduğu, anılan Kanun’da turizm işletmesi belgesi alabilmek için hangi nitelik ya da niteliklerin aranacağının düzenlenmediği, bu konudaki takdirin bütünüyle Bakanlığa bırakıldığı, kuralla turizm işletmesi belgesi temin edilmesi konusundaki ölçütlere ilişkin yasal çerçeve belirlenmeksizin yürütme organına sınırları ve kapsamı belirli olmayan bir yetkinin tanınmasının teşebbüs özgürlüğünün kanunla sınırlanması ilkesiyle çeliştiği, kuralın Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı olduğu; Kanun'un geçici 11. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrası kapsamında kalan işletmelerin faaliyetlerine devam edebilmeleri ve işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının iptal edilmemesi için alınması zorunlu tutulan ve bu suretle mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin aracı niteliğinde bir belge olduğu anlaşılmakla, söz konusu belgenin temin edilme koşullarına dair 2634 sayılı Kanun'da herhangi bir düzenleme bulunmadığı, halbuki bir yükümlülük öngörülmesi suretiyle mülkiyet hakkı kapsamında kalan bir değere sınırlama getirildiğinde bu yükümlülüğün kapsam ve sınırlarının kanunla düzenlenmesinin zorunlu olduğu, anılan Kanun'da basit konaklama turizm işletmesi belgesinin temininde gerekli şartlar düzenlenmeyerek bu konudaki yetkinin doğrudan yönetmelik çıkarmak suretiyle Kültür ve Turizm Bakanlığına verildiği; kuralla, basit konaklama turizm işletmesi belgesi temin edilmesi konusundaki ölçütlere ilişkin yasal çerçeve belirlenmeksizin yürütme organına sınırları ve kapsamı belirli olmayan bir yetkinin tanınmasının mülkiyet hakkının kanunla sınırlanması ilkesiyle çeliştiği, kuralın Anayasanın 13. ve 15. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, iptal kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz az sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Söz konusu karar, 24/03/2025 tarih ve 32851 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
Her ne kadar Anayasa Mahkemesinin iptal kararının yürürlük tarihi ertelenmiş olsa da bu durum yargı yerlerinin çözümlemekte oldukları uyuşmazlıklarda Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilen yasa kurallarını uygulaması sonucuna yol açmayacak olup, Anayasa Mahkemesince bir kanunun veya kanun hükmünde kararnamenin tümünün ya da bunların belirli hükümlerinin Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde, eldeki davaların Anayasaya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesinin, Anayasanın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceğini kabul etmek gerekir (Danıştay İdari dava Daireleri Kurulunun 19/02/2015 tarih ve E:2012/2, K:2015/462 sayılı kararı).
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu işyeri için 04/05/2011 tarihinde pansiyon ruhsatı düzenlendiği, ruhsat sahibinin 27/05/2015 tarihinde vefat ettiği, ruhsat sahibinin mirasçıları oldukları anlaşılan davacılar tarafından işyerinde faaliyette bulunulmakta iken, 18/07/2021 tarihinde 2634 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik ile değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihte ilgili idaresinden alınmış işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile faaliyette bulunan ve turizm işletmesi belgesi bulunmayan konaklama tesisleri için bir yıl içinde Kültür ve Turizm Bakanlığına başvurularak basit konaklama turizm işletmesi belgesinin alınması, belirtilen süre içerisinde basit konaklama turizm işletmesi belgesi almak için başvuruda bulunmayan konaklama tesislerinin faaliyette bulunamayacakları, bu tesislerin, işyeri açma ve çalışma ruhsatının anılan Bakanlıkça yapılan bildirim üzerine yetkili idare tarafından bir ay içinde iptal edileceği ve faaliyetlerine son verileceğinin öngörüldüğü, bu hususun işyerine 01/12/2021 tarihinde bildirildiği, davacılar tarafından sözü edilen belge için başvurulduğu ancak işyerinin bulunduğu taşınmazın özel koruma bölgesinde olması nedeniyle belgenin alınamadığının belirtildiği, Kültür ve Turizm Bakanlığı Denizli İl Müdürlüğünün 14/07/2023 tarihli yazısı üzerine, Pamukkale Belediye Başkanlığının 14/08/2023 tarihli işlemiyle işyerine ait ruhsatın iptal edilerek faaliyetten men edildiği anlaşılmıştır.
Dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 2634 sayılı Kanun'un 5. maddesinin yedinci fıkrası ile geçici 11. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa Mahkemesi kararıyla iptal edilmiş olması karşısında, Anayasanın 153. maddesinde yer alan, Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğuna dair hüküm ile Danıştayın yerleşmiş içtihatlarıyla istikrarlı bir şekilde belirtildiği üzere, Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde görülmekte olan davaların Anayasaya aykırılığı saptanmış hükümler dikkate alınarak çözümlenmesinin, Anayasa'nın üstünlüğü ve hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı hususu göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına ilişkin istinaf isteminin reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Temyiz isteminin kabulüne,
2.Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 25/06/2025 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.