Danıştay danistay 2023/12160 E. 2025/2873 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/12160
Karar No : 2025/2873

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Madencilik Turizm ve Nakliyecilik Sanayi ve
Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait Karaman ili, Merkez ilçesi, ... Köyünde faaliyet gösteren, ... Ruhsat Nolu, II(B) Grubu Mermer Ocağı işletmesinin, 10/09/2014 tarih ve 29115 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve İzin Lisans Yönetmeliği kapsamında geçici faaliyet belgesi/çevre izni alması gereken bir tesis olduğu halde, geçici faaliyet belgesi/çevre izni almadan faaliyet gösterildiğinin tespit edildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1. paragrafı uyarınca 96.561,00 TL para cezası verilmesine ve anılan Yönetmeliğin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınıncaya kadar işletmenin faaliyetinin durdurulmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Karaman Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü idari yaptırım kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; uyuşmazlıkta, Mahkemenin 13/01/2022 tarihli ara kararı üzerine dosyaya sunulan işletmeye ait ... tarih ve ... sayılı "Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Gerekli Değildir" kararına dayanak alınan "proje tanım dosyasında" (PTD) tesisin projeye ait kapasite bilgileri kısmında kapasitesinin günlük 400 ton olarak belirtildiği, böylece Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği Ek-2; madde 2.17 yer alan "Üretim Kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan ve 3213 sayılı Maden Kanunu'nun I. grup a ve b, II. grup (kireçtaşı dahil), IV. grup, V. gruplarında yer alan madenlerin çıkartıldığı ocaklar" kapsamına girdiğinin ve bu sebeple "çevre izni " alınacağının belirtildiği ve dolayısıyla geçici faaliyet belgesi alınmasının da zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda; mevzuat hükümleri ve dosyada bulunan belgelere göre, üretim kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan ve 3213 sayılı Maden Kanunu'nun I. grup a ve b, II. grup (kireçtaşı dahil), IV. grup, V. gruplarında yer alan madenlerin çıkartıldığı ocakların geçici faaliyet belgesi almadan faaliyete geçirilemeyeceği, aksi halde öngörülen idari para cezasıyla cezalandırılacağı ve geçici faaliyet belgesi alınıncaya kadar faaliyetlerinin durdurulacağı açık olup; davacı tarafından Karaman Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne sunulan proje dosyasında tesisin Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği Ek-2; madde 2.17 yer alan "Üretim Kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan ve 3213 sayılı Maden Kanununun I. grup a ve b, II. grup (kireçtaşı dahil), IV. grup, V. gruplarında yer alan madenlerin çıkartıldığı ocaklar" kapsamına girdiğinin beyan edildiği, şu halde bizzat davacının ÇED sürecindeki beyanına göre faaliyete başlanılması planlanan işletmenin Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğinin Ek-2 sayılı listesine göre 200 ton/gün ve üzeri üretim kapasitesinin bulunmasına ve dolayısıyla Yönetmeliğin 5. maddesi hükmü gereğince geçici faaliyet belgesi almak suretiyle faaliyete başlaması gerekmesine rağmen, geçici faaliyet belgesi alınmaksızın faaliyete başlanıldığı anlaşıldığından, davacının 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20/b maddesi ile Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğinin 15. maddesi uyarınca 96.561,00-TL idari para cezasıyla cezalandırılmasına ve geçici faaliyet belgesi alınıncaya kadar faaliyetinin durdurulmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İdare Dava Dairesince; idari yaptırımlardaki zaman bakımından uygulamaya ilişkin kurallar gereği tespit tarihindeki, işlem tarihindeki ve halen yürürlükteki mevzuatın mukayese edilerek, lehe olan bir durumun mevcut olup olmadığının incelenmesi gerektiği, denetimin yapıldığı 30/09/2021 tarihinde yürürlükte olan Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğinin 5. maddesi ile İdare Dava Diresinin işbu kararının verildiği tarihte yürürlükte olan Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin 5. maddesi arasında herhangi bir fark bulunmadığı, dolayısıyla Yönetmeliğin Ek 1 ve Ek 2 listelerinde yer alan işletmelerin, faaliyette bulunabilmesi için geçici faaliyet belgesi ve ardından çevre izin belgesi alması gerektiği, ancak denetimin yapıldığı 30/09/2021 tarihinde yürürlükte olan Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin Eki listeler ile işbu kararının verildiği tarihte yürürlükte olan Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği'nin Eki listeler arasında fark bulunduğu, (...) denetim tarihinde ve işlem tarihinde Yönetmelikte "üretim kapasitesi" esas alınmaktayken sonradan yapılan Yönetmelik değişikliğinde üretim kapasitesi değil, "hammadde kapasitesi"nin esas alındığı, üretim kapasitesinin farklı bir kavram, hammadde kapasitesinin ise farklı bir kavram olduğundan, ilâveten denetim tarihinde ve işlem tarihinde yürürlükte olan Yönetmelik'te "üretim kapasitesi"nin esas alındığı, ayrıca üretim kapasitesi davacı lehine bir durum oluşturduğundan ve Kabahatler Kanunu gereği bu durumun dikkate alınması gerektiğinden, davacıya "Üretim kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan maden ocakları" hükmünün uygulanarak, davacının "Üretim kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan maden ocakları" kapsamında kalıp kalmadığı açıklığa kavuşturularak dava konusu işlemin hukuka uygunluğunun incelenmesi gerekmektedir.
Planlanan üretim kapasitesi ile gerçekleştirilen üretim kapasitesinin farklı kapasiteler olduğu, nitekim davalı idare tarafından da bu durum gözetilerek, PTD'deki planlanan üretim kapasitesindeki veriler esas alınarak değil, TOBB adına Karaman Ticaret ve Sanayi Odası denetim personeli tarafından mahallinde yapılan denetim sonrası düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Kapasite Raporu'ndaki gerçekleşen üretim kapasitesi verilerine göre dava konusu işlemin tesis edildiği, kapasite raporundaki yıllık 6.658 ton mermer üretiminin, kapasite raporundaki çalışma süresine göre 6.658/240 = 27,74 ton/gün şeklinde günlük mermer üretiminin olduğu, bu miktarın günlük 200 ton miktarının altında kaldığı, gelinen bu aşamada, ocaktaki faaliyetin Ek-2 listesi kapsamında kalmadığı, bu nedenle geçici faaliyet belgesi ve çevre izin belgesi alınması yükümlülüğünün bulunmaması nedeniyle davacıya para cezası uygulanmasına ve faaliyetin geçici faaliyet belgesi alınana kadar durdurulmasına dair işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Bakanlığın "Mermer Ocağı Pasa Üretimi" konulu ... tarih ve ... sayılı yazısında "mermer ocakları için kırık parçalar dahil ocaktan çıkan tüm parçalar üzerinden değerlendirme yapılması gerektiği, bu kapsamda, Çevre Kanununca Alınması Gereken İzin ve Lisanslar Hakkında Yönetmelik Ek-2 Listesinde yer alan üretim kapasiteleri için, pasa üretimine dair hesaplamaları da içeren kapasite raporuna göre değerlendirme yapılması gerektiğinin belirtildiği, ayrıca konu hakkında Türkiye'de Çevre İzin ve Lisans Uygulamalarının İyileştirilmesi Projesi, 2. Madencilik ve Yapı Malzemeleri Sektörel Uygulama Kılavuzu 24. sayfasında yer alan "Kapsam" bölümünde; pasanın ekonomik ve teknik şartlara göre işletilmesi mümkün olmayan, ancak işletme gereği çıkarılan cevher olduğu, maden çıkarma kapasitesi hesabına pasanın dahil edilmesi gerektiği vurgulandığından, ilgili tesise ait günlük kapasitesinin değerlendirilmesi aşamasında, sadece blok mermer kapasitesinin değil, pasa malzemesinin de blok mermer ile birlikte değerlendirildiği, kapasite raporuna göre tesisin günlük üretim miktarının 228,48 ton/gün olduğu ve Yönetmelik eşik değerinin (200ton/gün) üzerinde olduğunun tespit edildiği, dolayısıyla işletmenin hava emisyon konulu çevre izni alması gerektiği, bu nedenle dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek, dava konusu işlemin iptaline dair İdare Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, kapasite raporuna göre 27,74 ton/gün blok mermer üretimi yapıldığı, davalı idare tarafından üretim kapasitesi yerine "hammaddenin" esas alınması nedeniyle pasanın kapasite hesabına dahil edildiğinin anlaşıldığı, ancak bunun işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan mevzuata aykırı olduğu, dolayısıyla dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğundan, işlemin iptali yolundaki İdare Dava Dairesi kararının onanması gerektiği belirtilerek, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile İdare Dava Dairesi kararının aşağıda yer verilen gerekçe ile bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davacı şirkete ait, Karaman İli, Merkez İlçesi ... Köyünde faaliyet gösteren, ... Ruhsat Nolu, II(B) Grubu Mermer Ocağında 30/09/2021 tarihinde yapılan denetimde, aynı tarihli kapasite raporunda yer alan; 240 günlük çalışma süresi olan tesisin blok mermer+pasa miktarı olmak üzere, günlük üretim miktarının; 228,48 ton/gün (2 adet dağ kesme makinesi, her birinin kapasitesinin 7,5 m3/saat, verimlilik faktörünün:0,70, mermerin ağırlığı:2.72 ton/m3) olduğu, buna göre Çevre ve İzin Lisans Yönetmeliğinde belirlenen eşik değerinin (200 ton/gün) üzerinde olduğu, buna göre tesisin çevre izni/geçici faaliyet belgesi alması gerektiği tespit edilmiştir.
Söz konusu denetim tutanağı esas alınarak, Karaman Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı idari yaptırım kararı ile; 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1. paragrafı uyarınca 96.561,00 TL para cezası verilmesine ve anılan Yönetmeliğin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınıncaya kadar işletmenin faaliyetinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine, anılan idari yaptırım kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun "Kirletme yasağı" başlıklı 8. maddesinde; "Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler." hükmü; "İzin alma, arıtma ve bertaraf etme yükümlülüğü" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında; "Üretim, tüketim ve hizmet faaliyetleri sonucunda oluşan atıklarını alıcı ortamlara doğrudan veya dolaylı vermeleri uygun görülmeyen tesis ve işletmeler ile yerleşim birimleri atıklarını yönetmeliklerde belirlenen standart ve yöntemlere uygun olarak arıtmak ve bertaraf etmekle veya ettirmekle ve öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler." hükmü; 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1. paragrafında; "Hava kirliliği yönünden önemli etkileri nedeniyle kurulması ve işletilmesi yönetmelikle izne tâbi tutulan tesisleri, yetkili makamlardan izin almadan kuran ve işleten veya iznin iptal edilmesine rağmen kurmaya ve işletmeye devam eden veya bu tesislerde izin almaksızın sonradan değişiklik yapan veya yetkili makamların gerekli gördükleri değişiklikleri tanınan sürede yapmayanlara 24.000 Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu tesislerde emisyon miktarları yönetmelikle belirlenen sınırları aşıyorsa 48.000 Türk Lirası idarî para cezası verilir." hükmüne yer verilmiştir.
10/09/2014 tarih ve 29115 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/11/2014 tarihinde yürürlüğe giren ve dava konusu işleme esas denetimin yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğinin 4. maddesinde; "Çevre İzni: Çevre Kanunu uyarınca alınması gereken; hava emisyonu, çevresel gürültü, atıksu deşarjı ve derin deniz deşarjı konularından en az birini içeren izni, Çevre İzin Belgesi: Alıcı ortamları korumak amacıyla ilgili mevzuat uyarınca işletmelere verilecek belge, Çevre İzin ve Lisans Belgesi: Bu Yönetmelik kapsamında verilecek çevre izin ve çevre lisanslarını kapsayan belge, Geçici Faaliyet Belgesi (GFB): İşletmelerin faaliyette bulunabilmeleri için çevre izni ve lisansı öncesi verilen belgeyi (...) ifade eder." olarak tanımlanmış, 5. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelik kapsamında çevre iznine veya çevre izin ve lisansına tabi işletmeler, çevresel etkilerine göre Ek-1 ve Ek-2 listelerinde sınıflandırılmıştır. (2) Ek-1 ve Ek-2 listelerinde yer alan işletmeler, faaliyette bulunabilmeleri için, öncelikle geçici faaliyet belgesi almak zorundadır. (3) Geçici faaliyet belgesi alan işletmeler belge tarihinden itibaren 1 yıl içerisinde çevre izin veya çevre izin ve lisans belgesi almak zorundadır." kuralına, 15. maddesinde ise; " Bu Yönetmeliğin Ek-1 ve Ek-2 kapsamında yer alıp, geçici faaliyet belgesi olmadan faaliyete başladığı tespit edilen işletmelere, 2872 sayılı Çevre Kanununun ilgili hükümlerine göre idari yaptırımlar uygulanır. Sözkonusu işletmeler geçici faaliyet belgesi düzenlenene kadar faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin Ek-2 sayılı listenin 2.17 maddesinde; "Üretim kapasitesi 200 ton/gün ve üzeri olan ve 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanununun I.Grup a ve b, II.Grup (kireçtaşı dahil), IV.Grup, V.Grup’larında yer alan madenlerin çıkartıldığı ocaklar" şeklinde düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, 13/01/2021 tarih ve 31363 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2872 sayılı Çevre Kanunu Uyarınca Verilen İdari Para Cezalarına İlişkin Tebliğ (2021/2) ile 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1. paragrafı gereği 24.000,00-TL olarak belirlenen ceza miktarının, 01/01/2021-31/12/2021 tarihleri arasında 96.561,00-TL olarak uygulanacağı belirlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı bir biçimde çevreyi kirletmek yasak olup, tesis veya işletmeler, faaliyette bulunabilmek için yönetmeliklerde öngörülen izinleri almakla yükümlüdürler. Bu bakımdan, Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliği kapsamında çevreye kirletici etkisi yüksek düzeyde olan işletmeler (Ek-1 Listesi) ile çevreye kirletici etkisi olan işletmelerin (Ek-2 Listesi), faaliyete başlayabilmesi için öncelikle geçici faaliyet belgesini almaları gerekmekte olup, söz konusu belgeyi almadan faaliyete başlayanlara 2872 sayılı Çevre Kanununun ilgili hükümlerine göre idari yaptırım uygulanabileceği açıktır. Ayrıca işletmelerin geçici faaliyet belgesi düzenlenene kadar faaliyette bulunmamaları esastır.
Uyuşmazlıkta, Çevre ve İzin Lisans Yönetmeliğinin Ek-2 listesinin 2.17 maddesi kapsamında tesis olup olmadığı, dolayısıyla çevre izni/ geçici faaliyet belgesi alması gerekip gerekmeyeceğinin belirlenmesi amacıyla günlük üretim miktarının ortaya konulması gerektiğinden, davalı idare tarafından günlük üretim miktarının, kapasite raporundaki blok mermer+pasanın toplam miktarı dikkate alınarak, günlük üretim miktarının Yönetmelikte belirlenen eşik değerin aştığı gerekçesiyle çevre izni/geçici faaliyet belgesinin alması gerektiği halde, almadığından bahisle dava konusu işlemin tesis edildiği, İdare Mahkemesince, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun; üretim kapasitesine yalnızca üretilen blok mermer miktarının dahil edilmesi gerektiği, buna göre günlük üretimin Yönetmelikte belirlenen eşik değerin altında kaldığı, dolayısıyla dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle kabul edilerek, söz konusu Mahkeme kararının kaldırılması suretiyle dava konusu işlemin iptaline karar verildiği dikkate alındığında, davaya konu uyuşmazlığın, madencilik faaliyetleri neticesinde ortaya çıkan üretim kapasitesi hesaplanırken, bu miktara pasanın (mevcut ekonomik ve teknik şartlara göre işletilmesi mümkün olmayan, ancak işletme gereği istihsal edilen cevher) dahil edilip edilmeyeceği noktasında toplandığı anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, dava dosyasında bulunan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; mermer ocaklarında ürün elde etmek için yapılan madencilik faaliyetleri neticesinde ortaya çıkan ürünün bir kısmının blok ve parça mermer halinde, bir kısmının da pasa halinde ortaya çıktığı, dolayısıyla blok mermerin yanı sıra pasanın da ortaya çıkmasının üretim faaliyetlerinin doğal bir sonucu olduğu dikkate alındığında, üretim kapasitesinin hesabına, blok ve parça mermer ile birlikte ayrıca ürün elde etmek için yapılan çalışma neticesinde ortaya çıkan pasanın da dahil edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Kaldı ki, söz konusu projeyle ilgili PTD'de de günlük üretim miktarı olarak verilen 4.000 ton/gün (400 ton blok mermer+3.600 ton pasa) miktarının, blok mermer ve pasa miktarının toplamı olarak ifade edildiği görülmüştür.
Bu durumda; söz konusu işletmenin, kapasite raporuna göre (blok mermer+pasadan oluşan) günlük üretim miktarının 228,48 ton/gün olduğu (PTD'de 4.000 ton/gün olarak daha fazlası planlanmıştır.) dikkate alındığında, Çevre İzin ve Lisans Yönetmeliğinin Ek-2 listesinin 2.17 maddesinde 200 ton/gün olarak belirlenen eşik değerin üzerinde günlük üretim miktarına sahip tesisin çevre izni/geçici faaliyet belgesi alması gerekmekte olup, söz konusu belgeler bulunmaksızın faaliyet gösterildiğinin tespit edildiğinden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1. paragrafı uyarınca (2021/2 sayılı Tebliğe göre) 96.561,00 TL para cezası verilmesine ve anılan Yönetmeliğin 15. maddesi uyarınca geçici faaliyet belgesi alınıncaya kadar işletmenin faaliyetinin durdurulmasına ilişkin idari yaptırım kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim benzer yöndeki bir uyuşmazlıkta, Dairemizin 28/03/2024 tarih ve E:2024/274, K:2024/2248 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu itibarla; dava konusu işlemin iptaline dair temyize konu İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1\. Temyiz isteminin kabulüne,
2\. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 05/05/2025 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.