Danıştay danistay 2021/19014 E. 2025/2158 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/19014
Karar No : 2025/2158

DAVACILAR : 1- ...
2- ... Federasyonu
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU: Davacılar tarafından; Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI: Dava konusu düzenlemenin yasal dayanağının olmadığı, ihtar cezası verilmesinde rol oynayan il sağlık müdürü, halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkan, personel hizmetlerinden sorumlu başkan, il sağlık müdürlüğünde görevli avukat ve ilgili aile hekimliği biriminin bağlı olduğu ilçe müdüründen oluşan komisyonda yer alan kişilerin hem ceza soruşturmasını yapan hem de cezayı verip bu cezaya yapılan itirazı reddeden kişiler olduğu, bu durumun tarafsızlık ilkesine aykırılık teşkil ettiği,
Dava konusu düzenlemenin 4. maddesinde, ihtar puanlarının niteliği, sağlık hizmetine etkisi, süreklilik arz edip etmediği gibi hususların komisyon tarafından değerlendirileceğinin belirtildiği, bu değerlendirmenin komisyona bırakılmasıyla her ilde farklı yorumlarla farklı uygulamalara sebebiyet verileceği, ülke çapında standart sağlanamayacağı, Bakanlık tarafından Yönetmelik'te yer alan cezaya neden olan tüm fiillere ait puanların nitelendirilmesi, sağlık hizmetine etkisi ve süreklilik arz edip etmemesine ilişkin hususların açıkça belirlenmesi gerekirken bunun yerel idarecilerin keyfiliğine bırakılmasının hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil ettiği gibi bu durumun mobing amaçlı da kullanılabileceği, komisyon üyelerinin, hakkında karar verilecek olan aile hekimliği çalışanına ilişkin daha önce bir ön yargıya sahip oldukları dikkate alındığında tarafsız bir şekilde karar veremeyeceklerinin açık olduğu, davalı idarenin, aile hekimliği çalışanlarının kendine özgü statülerini her yeni düzenleme ile personel aleyhine, idare lehine olacak şekilde düzenlediği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Usule ilişkin olarak; davanın, Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu bakımından ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği,
Esasa ilişkin olarak ise; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 7. maddesinde yer alan hükme göre sözleşme süresi dolan aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin yenilenmesinin esas olduğu, düzenleme gereğince aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşme süresi içerisinde beş ve daha fazla kez ihtar puanı alması veya aldığı ihtar puanlarının toplamda 150 ve üzeri ihtar puanına ulaşması durumunda sözleşmelerinin feshedilmediği, yalnızca var olan sözleşme süresi sona erdikten sonra aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verildiği, aile hekiminin ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin ihtar puanı gerekçesiyle feshedildiği tek durumun ihtar puanının 200 puana ulaşması olduğu, bu kuralın haricinde sözleşmenin ihtar puanıyla feshine ilişkin başkaca bir hüküm bulunmadığı, beş kez ve daha fazla ya da 150 ve üzeri ihtar puanına ulaşılması halini düzenleyen hükmün ise bir fesih hükmü değil, halihazırda süresi biten bir sözleşmenin yeniden kurulup kurulmayacağına dair bir kriter olduğu, söz konusu hükmün fesih hükmü olarak değerlendirilebilmesi için ortada bir sözleşmenin var olması gerektiği, iki yıllığına sözleşme imzalayan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşme süresinin sona ermesi halinde ortada bir sözleşmenin var olduğundan bahsedilemeyeceği, “yenilenmeyebilir” ifadesi ile mutlak surette sözleşmelerin yenilenmeyeceği sonucuna varılamayacağı, fiilin ağırlığı, sağlık hizmeti sunumunda aksama olup olmadığı, vatandaşın sağlık hizmetinden yararlanma noktasında herhangi bir kısıtlamaya maruz kalıp kalmadığı gibi hizmet gereklerini içeren hususlarda bir değerlendirme yapılarak karar verileceği; komisyon üyelerinin tamamının sağlık hizmeti sunumunu değerlendirebilecek ildeki en yetkin kişiler olduğu, komisyonun vazifesinin sadece sözleşme süresi dolan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yeniden sözleşme kurulmasını düzenlemek olduğu, davacı tarafın iddia ettiği gibi komisyonun bir disiplin işlemi tesis etmesinin mümkün olmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu bakımından, dava konusu düzenlemenin iptali istemine ilişkin olarak 2577 sayılı Kanun'un 14/3-c ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın ehliyet yönünden reddi; diğer davacı ...bakımından, dava konusu düzenlemenin iptali istemine ilişkin olarak karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacılar tarafından; Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu edilen ve iptali istenen "02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemede; "30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin “Sözleşmelerin Yenilenmesi” başlıklı 7. maddesi uyarınca yıl sonunda sözleşmesi sona eren aile hekimliği çalışanları (aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları) ile ilgili olarak aşağıdaki usul ve esaslar belirlenmiştir;
1.Her il sağlık müdürlüğünde, il sağlık müdürü başkanlığında halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkan, personel hizmetlerinden sorumlu başkan, il sağlık müdürlüğünde görevli avukat ve ilgili aile hekimliği biriminin bağlı olduğu ilçe sağlık idare amirinin/toplum sağlığı merkezi başkanının yer aldığı 5 kişiden müteşekkil Aile Hekimliği Çalışanları Sözleşme Yenileme Değerlendirme Komisyonu oluşturulur. Komisyon sekretaryası disiplin işlemlerinden sorumlu birim tarafından yürütülür.
2.Komisyon tarafından değerlendirilmesi gerekenler ile sözleşmesinin yenilenmemesini talep edenler hariç olmak üzere tüm aile hekimliği çalışanlarının sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere en geç 31 Aralık tarihine kadar aralık ayı içinde yenilenir. Bu durumdaki aile sağlığı çalışanlarının sözleşmeleri yenilenirken aile hekimlerinin görüşü aranmaz.
3.Komisyon her yıl en az bir kez olmak üzere aralık ayı içerisinde toplanır. Komisyon toplantılarına 31 Aralık tarihine kadar verilmiş olan ihtar puanları dahil edilir. Komisyon değerlendirme dosyalarında aile sağlığı çalışanları için ilgili aile hekimlerinin görüşleri de yer alır. Komisyon değerlendirmesine alınacak dosyalarda ilgilinin sözleşme yenilememe talebi dikkate alınmaz.
4.İhtar puanlarının niteliği, sağlık hizmetine etkisi, süreklilik arz edip etmediği gibi hususlar komisyon tarafından değerlendirilerek gerekçeli olarak oy çokluğu ile karar alınır ve ilgililere tebliğ edilir.
5.Komisyon çalışmaları 31 Aralık itibarıyla tamamlanarak “sözleşme yenileme kararı” verilenlerin sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere yenilenir,
6\. Mezkur Yönetmeliğin 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan bir yıllık süre takvim yılı olarak uygulanır........." kuralı yer almıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hükme bağlanmıştır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." kuralı yer almış; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde; "Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir. Aile sağlığı çalışanı; aile hekimi ile birlikte hizmet veren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanıdır." kuralına yer verilmiştir. Aynı Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde: "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan "Sözleşmelerin yenilenmesi" başlıklı 7. maddesi; "(1)Sözleşme süresi sonunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görevine devam etmek isteyenlerin sözleşmesi yenilenir. Ancak bir sözleşme döneminde bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiillerden 5 ve daha fazla kez ihtar puanı verilmesi veya toplamda 150 ve üzerinde ihtar puanına ulaşılması halinde müdürlükçe komisyon oluşturularak değerlendirme yapılır. Değerlendirme neticesinde komisyon tarafından; yeniden sözleşme imzalanmasına veya sözleşmenin yenilenmemesine karar verilir. Aile sağlığı çalışanları için verilecek kararlarda aile hekiminin görüşü de alınır. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.
(2) Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebilir.
(3) Birinci ve ikinci fıkralara göre sözleşmesi yenilenmeyenler, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.
(4) 25/6/2019 tarihli ve 7179 sayılı Askeralma Kanununa istinaden bedelli askerlik yapmak üzere pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler, sözleşme fesih tarihinden itibaren en geç otuz gün içerisinde başvurmaları halinde ayrılmadan önce çalıştığı aile hekimliği biriminde sözleşme imzalayarak göreve başlayabilir." hükmü yer almıştır.
Danıştay İkinci Dairesinin E:2021/17470 esasına kayıtlı dosyasında, 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” denilmek suretiyle kamu hizmetlerine girme hakkının güvence altına alındığı, anılan hakkın sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil kamu hizmetlerinde bulunmayı/kalmayı da güvence altına aldığı, bu itibarla Türk vatandaşı olan sağlık çalışanının sözleşmesinin feshedilmesi suretiyle kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğuran kuralın, kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği, Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğunun hüküm altına alındığı, 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Türk vatandaşı olmayan kişilerin de anılan Kanun kapsamında sağlık çalışanı olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu gözetildiğinde, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenmesini öngören kuralın Türk vatandaşı olmayan sağlık çalışanlarının da çalışma hakkını sınırladığı, Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma rejimini düzenleyen 13. maddesi ile yabancıların durumunun düzenlendiği 16. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağının hüküm altına alındığı, buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmadığı, yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasının Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu; hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, kanunda bulunması gereken bu niteliklerin hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunlu olduğu, bu ilkenin hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı; kanuniliğin, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanması gerektiği, itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı; kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, yasama yetkisinin devredilemezliğinin, kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına geldiği, Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklananın, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olduğu, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasının gerektiği, Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakmasının, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı, kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Öte yandan; aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin yenilenmesine ilişkin hükümlerin yer aldığı Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin yürütülmesinin durdurulması ve iptali istemiyle Danıştay İkinci Dairesinin 2021/17470 sayılı esasına kayden açılan davada, 13/10/2022 tarihli kararla, Dairesince, Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararı ışığında, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine neden olan ihtar puanı uygulamasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu, bu nedenle ilgiliye verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına dair düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle anılan düzenlemenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Bu durumda; Danıştay İkinci Dairesinin E:2021/17470 sayılı dosyasında 13/10/2022 günlü kararla, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan düzenlemenin yürütülmesinin durdurulmasına hükmedilmiş olması karşısında, normlar hiyerarşisi uyarınca bir üst basamakta yer alan Yönetmelik hükmüne aykırı hale gelen ve aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmelerinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına, bu komisyonun kimlerden oluşacağına ve hangi kriterlere göre değerlendirme yapacağına ilişkin hususların yer aldığı düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 30/04/2025 günü, davacılar vekili Av. ...'ın ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacılar, Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali istemiyle bakılan davayı açmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
I- Davacılardan Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonunun, Dava Konusu Düzenlemeye Yönelik İptal İstemine İlişkin Olarak;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı; 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.
Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır. Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanuna tabi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup; aynı Kanun'un 19. maddesinde de üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 günlü, E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır. Kanun koyucu 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla kanun koyucu, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.
Aktarılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.
Aynı yaklaşımın, yasal çerçevesi sendika konfederasyonlarına benzeyen bir üst kuruluş olan dernek federasyonları hakkında da uygulanması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, dernek federasyonlarının, yalnızca kendi üyesi olan derneklerin ortak menfaatini ihlal eden düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Dava konusu olayda, en az beş derneğin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmamaktadır.
Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 günlü, E:2015/2549; K:2018/866 sayılı,18/04/2016 günlü, E:2014/3275; K:2016/1628 sayılı, 18/04/2016 günlü, E:2014/3276; K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.

II- Davacılardan ...'ın, Dava Konusu Düzenleyici İşleme Yönelik İptal İstemine İlişkin Olarak;
Dairemizin E:2021/18987 esasına kayıtlı dava dosyasında 30/04/2025 günlü, K:2025/2157 sayılı kararla, Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptaline karar verildiğinden, işbu davada anılan düzenlemeye yönelik iptal istemi hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. Davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu bakımından; dava konusu düzenlemenin iptali istemine ilişkin olarak 2577 sayılı Kanun'un 14/3-c ve 15/1-b maddeleri uyarınca DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE oybirliğiyle,
2\. Diğer davacı ...bakımından; dava konusu düzenlemenin iptali istemine ilişkin olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla,
3\. Aşağıda dökümü yapılan ve davacılar tarafından yatırılan ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan...-TL'nin davada tamamen haksız çıkan davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonu üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ...TL'nin davalı idarelerden alınarak davacılardan ...'a verilmesine, davalı idare tarafından yatırılan...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalı idare üzerine bırakılmasına, diğer yarısı olan ...-TL'nin davacı Federasyondan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra artan posta ücretinin ilgisine göre taraflara iadesine,
4\. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin, davalı idarelerden alınarak davacılardan ...'a verilmesine, duruşmalı işler için belirlenen ...TL vekalet ücretinin davacı Aile Hekimleri Dernekleri Federasyonundan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/04/2025 tarihinde karar verildi.


(X) KARŞI OY :
Kesin hüküm, yargı yerince yasada gösterilen usullere uygun olarak verildikten sonra olağan kanun yollarından geçerek veya kanun yollarına başvurma süreleri geçirilmek suretiyle uyuşmazlığı nihai olarak sonuçlandıran kararlara yönelik olarak kullanılan ve anılan kararın kimse tarafından değiştirilemeyeceğini ifade eden hukuki bir terimdir.
Hukuk düzeninde istikrarı ve hukuk güvenliğini sağlama amacı taşıyan kesin hüküm, doktrinde de şekli ve maddi anlamda kesin hüküm olmak üzere iki başlıkta ele alınmaktadır. Şekli anlamda kesin hüküm, yargı yerince verilen karara karşı olağan kanun yollarına başvurulamayacağını ifade etmektedir. Dolayısıyla söz konusu terim ile görülmekte olan davanın şeklen sona ermesi kastedilmektedir.
Maddi anlamda kesin hüküm ise; uyuşmazlığın esasını çözen nihai yargı kararlarının, kimse tarafından değiştirilememesini ve daha sonra açılan dava bakımından bağlayıcı olmasını, diğer bir anlatımla taraflar arasındaki uyuşmazlığın bir daha dava konusu yapılamamasını ifade etmektedir. Buna göre, bir kararın maddi anlamda kesin hüküm niteliği taşıması halinde tarafları, sebebi ve konusu aynı olan yeni bir dava açılması hukuken mümkün bulunmamaktadır.
Olayımızda öncelikle, sebebi ve konusu aynı olmakla birlikte tarafları farklı bir uyuşmazlık bahis konusudur.
Ayrıca bu davada karar vermeye yer olmadığı kararı verilmesine gerekçe olarak alınan E:2021/18987 sayılı dosyada verilen iptal kararı, yukarıda izah edildiği üzere ne şeklen ne de maddi olarak kesinleşmiştir.
Öte yandan, gerek yargısal içtihatlarda, gerekse doktrinde, iptal kararlarının, işlemin hukuka aykırı olduğunu ortaya koymak suretiyle işlemi hukuken ortadan kaldırdığından; daha önce verilen ve kesinleşen iptal kararının, işlemle ilişkisi bulunan kişilerin, aynı işlemin iptali istemiyle açacakları davalarda kesin hüküm etkisini gösterdiği kabul edilmektedir.
Ancak önceki dosyada verilen iptal kararının henüz kesin hüküm halini almamış olması durumunda anılan kararın bağlayıcılığından söz etmek mümkün değildir. Örneğimizde sözü edilen 2021/18987 esas sayılı dosyada verilen kararın temyiz edilmesi ve temyiz incelemesi neticesinde bozulması durumunda ya da davacı tarafından davadan feragat edilmesi durumunda ortaya çıkacak durum anılan karara bağlı olarak verilen karar vermeye yer olmadığına dair kararı dayanaksız ve anlamsız hale getirecektir.
Tarafların iradesine bağlı olarak kullanılan ya da kullanılmayan kanun yolları nedeniyle sonucun bir dosyada değişip diğerinde değişmemesinin yaratacağı hukuki sakıncalar gözetilerek iş bu dosyada da dava konusu düzenlemenin iptali isteminin esası hakkında bir karar verilmesi gerektiği görüşüyle Dairenin karar vermeye yer olmadığına dair kararına katılmıyorum.