Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2025/3
Karar No:2025/2210

TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVALI) : ... A.Ş. (...)
VEKİLİ : Av. ...

2- (DAVACI) : ... Enerji Üretim ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çanakkale ili, Ezine ilçesi sınırlarında bulunan rüzgar enerjisine dayalı 10 türbinden oluşan ve toplam 27,5 W kurulu gücünde Sares Rüzgar Enerji Santrali projesi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararı ile 49 yıl faaliyet göstermek üzere üretim lisansı olan davacı şirketin, EPDK'nın ... tarih ... sayılı işlemi ile değiştirilen Usul ve Esaslar'ın 7. maddesi uyarınca 01/04/2022 tarihi itibariyle muafiyet hakkı kazandığı ancak ... tarih ve ... sayılı EPDK kararıyla anılan maddeye "nihai tüketiciye kadar" ibaresi eklendiğinden bahisle geriye dönük olarak Nisan-Eylül 2022 döneminde haksız olarak ödenmediği gerekçesiyle destekleme borç bedelinin tahsiline ilişkin ... tarih ve ... sayılı yazısı ile bildirilen ... tarih ve ... sayılı EPDK kararının uygulama işlemi niteliğinde olan toplam KDV dahil 7.587.354,72-TL tutarındaki fatura işlemi ile tahakkuk ettirilen ve tahakkuk ettirilecek olan haksız destekleme borç bedellerinin yeniden değerlendirilmesi talebiyle yapılan başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali ve 17/01/2023 tarihinde tahsil edilen 7.587.354,72-TL tutarındaki EPİAŞ faturası bedeli ile Ekim 2022 dönemine ait 2.381.610,95-TL, Kasım 2022 dönemine ait 1.805.828,17-TL ve Aralık 2022 dönemine ait 1.460.766,12-TL'nin ayrı ayrı ve her birinin tahsil edildiği tarihten itibaren 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca işleyecek gecikme zammı ile birlikte iade edilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; idari yargıda açılacak davalarda, davalı konumunda bir kamu otoritesinin bulunması gerektiği, EPİAŞ'ın özel hukuk tüzel kişiliğine haiz olduğu ve özel hukuk tüzel kişilerince tesis edilen işlemlerin yargısal denetiminin de ancak adli yargı yerlerince yapılacağı anlaşılığından, davalı EPİAŞ tarafından, Kurul'un ... tarih ve ... sayılı kararı doğrultusunda davacıdan tahsili yoluna gidilen bedellerin her birinin tahsil edildiği tarihten itibaren 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesi uyarınca işleyecek gecikme zammı ile birlikte iade edilmesi istemini içeren mevcut uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adli yargı yerlerinin görevli bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan gerekçelerle, davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Taraflarca uyuşmazlığın çözüm yerinin idari yargı olduğunu ileri sürülmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idarî dava türleri arasında sayılmış; 2576 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin bu Kanun'la verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş "genel görevli" mahkemeler olduğu belirtildikten sonra, 5. maddesinde, idare mahkemelerinin, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla, ilk derecede Danıştay'da çözümlenecek olanlar dışındaki, iptal davalarını, tam yargı davalarını, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaları çözümleyeceği kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a bendinde; idarenin kamu gücü kullanarak tek taraflı iradeyle tesis ettiği kesin ve yürütülebilir idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları iddiasıyla, menfaati ihlal edilenler tarafından, idari yargı mercilerinde iptal davası açılabileceği düzenlenmiştir.
İdari yargının görev alanının tespitinde belli başlı üç ölçüt kabul edilmektedir. Bunlardan kamu gücü ölçütüne göre, idare, tek yanlı, egemenliğin bir parçası olarak emretme gücü (kamu kudreti) kullanmaktadır ve ilgililere bu tek yanlı iradesini gerektiğinde zorla kabul ettirmek yetkisine sahiptir. Bu sebeple idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işlemler ve eylemler, idari yargının görev alanına girer. Kamu hizmeti ölçütüne göre ise idari yargının görev alanı kamu hizmeti kavramıyla açıklanmaktadır. İdarenin kamu hizmeti görmek için yaptığı işlem ve eylemler, idare hukukunun alanına girmektedir, ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözüm yeri de idari yargıdır. Karma ölçüte göre ise idarenin üstlendiği hizmetlerin artması ve çeşitlenmesi, kamu hizmeti ölçütünü yetersiz kılmıştır. Günümüzde birçok kamu hizmeti, idare hukuku kurallarına göre değil özel hukuk kurallarına göre yürütülmeye başlanmıştır. Örneğin elektrik, doğalgaz dağıtım, iletim ya da elektronik haberleşme gibi. Bu sebeple, günümüzde idari yargının görev alanının tespitinde yürütülen faaliyetin niteliğinden daha ziyade, faaliyeti yürüten ya da işlemi tesis eden ve uygulayan kuruluşun özel hukuku aşan, özel hukukta rastlanmayacak yetkiler kullanıp kullanmadığı önem taşımaktadır. İdarenin özel hukuku aşan, özel hukukta rastlanmayacak yetkiler kullanarak yaptığı işlem ve eylemlerinin denetiminin idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmektedir.
Elektrik piyasası faaliyetleri de, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gereklerini sağlayacak şekilde uyum içinde yürütülmesi adına düzenleme, denetleme ve kolluk faaliyetlerinde bulunma işlevlerinin kamu gücüyle yerine getirildiği bir kamu hizmeti faaliyetidir.
Yukarıda yer verilen ölçütlere göre kamu gücü kullanılarak tesis edilen işlemler bakımından işlemi tesis eden kuruluşun; özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş olması ya da yönetilmesi tesis edilen işlemin "idari" niteliğini değiştirmediği gibi, bu işlemlerin iptali için açılacak davaların da idari yargı mercilerinin görev alanına girdiği kuşkusuzdur.
30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 Kanun'un "Piyasa işletim faaliyeti ve EPİAŞ’ın kuruluşu" başlıklı 11. maddesinde, 6446 sayılı Kanun ile kuruluş ve tescile ilişkin hükümleri hariç olmak üzere 13/01/2011 tarih ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu ve özel hukuk hükümlerine tabi, Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi (EPİAŞ) ticaret ünvanı altında bir anonim şirketin kurulduğu, EPİAŞ'ın bu Kanun ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine aykırı olmayacak şekilde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) tarafından hazırlanacak ana sözleşmenin ticaret siciline tescil ve ilanı ile faaliyete geçeceği, teşkilat yapısı ile çalışma esaslarının Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği ve EPİAŞ'ın piyasa işletmeciliği yanında piyasanın gelişimi doğrultusunda görev alanına giren organize toptan elektrik piyasalarında yeni piyasalar kurulmasına yönelik çalışmaları yapmak ve Kurum'a sunmak, Bakanlıkça uygun görülmesi hâlinde; görev alanına giren organize toptan elektrik piyasalarının işletilmesi amacıyla oluşturulan veya ileride oluşturulabilecek uluslararası elektrik piyasalarına taraf olarak katılmak, bu amaçla kurulan uluslararası elektrik piyasası işletmecisi kuruluşlara ortak veya üye olmak, Kurum'un belirlediği usul ve esaslar çerçevesinde piyasa işletim tarifelerini belirleyerek Kuruma sunmak gibi görev ve yükümlülüklerinin olduğu düzenlenmiştir.
6446 sayılı Kanun'un ''Tarifeler ve tüketicinin desteklenmesi'' başlıklı 17. maddesine, 08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla eklenen on birinci fıkranın Kurum'a verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan "Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar (Usul ve Esaslar)" Kurul'un 17/03/2022 tarih ve 10866 sayılı kararıyla kabul edilerek 18/03/2022 tarih ve 31782 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'ın (30 Mart 2022 tarihli ve 31794 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kurul Kararıyla eklen) ikili anlaşma miktarları başlıklı 7. Maddesinin (30 Eylül 2022 tarihli ve 31969 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kurul Kararıyla değiştirilen) birinci fıkrasında; " İkili anlaşma miktarlarının destekleme bedeli hesabında kullanılması amacıyla piyasa katılımcıları tarafından, sabit fiyat (nihai tüketiciye kadar) ile düzenlenmiş olan ikili anlaşmalara dair sözleşmeler ile sözleşmelere ilişkin faturanın noter onaylı suretleri ve birden fazla üretim tesisi bulunması durumunda üretim tesisi bazında dağılımına ilişkin üretim programını gösteren beyanı da piyasa işletmecisine iletilir." hükmü düzenlenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirket tarafından, Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslara 30/03/2022 tarih ve 31794 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 29/03/2022 tarih ve 10887 sayılı Kurul kararı ile eklenen ''Mevcut ikili anlaşma bildirimlerine ilişkin süreç'' başlıklı Geçici 1. maddesi kapsamında tanınan muafiyetten yararlanmak için anılan maddede öngörülen süre içerisinde başvurulduğu, davalı tarafından Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (Kurum) yazılan ... tarihli ve ... sayılı yazıyla; sunulan ikili anlaşmaların detaylı incelenmesi esnasında, beyan edilen sabit fiyatlı ikili anlaşmaların, son tüketiciye kadar üçüncül taraflarla da, sabit fiyat ile devam ettirilip ettirilmediği hususunda tereddüt oluştuğu belirtilerek sabit fiyat ile düzenlenmiş ikili anlaşma ifadesi hakkında uygulamaya esas Kurum görüşünün talep edildiği, Kurum Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığının ... tarihli ve ... sayılı yazısıyla; Usul ve Esaslar kapsamında sabit fiyat ile ikili anlaşma yapılması halinde muafiyet tanınmasındaki amacın; tüketicilere tedarik edilecek olan elektrik enerjisinin geçmiş dönemlerde sabit fiyat ile belirlenerek elektrik enerjisi fiyatlarında ileride oluşabilecek artışlardan nihai tüketicilerin korunmasının sağlanması olduğu, tedarikçiler tarafından sabit fiyat ile elektrik enerjisi temin edilse bile temin edilen bu elektrik enerjisinin organize piyasalarda da ticarete konu edilmesinin mümkün olduğu, bu şekildeki bir ticaretin tüketicinin maliyetini düşürücü etkisini yitirdiği, dolayısıyla bu tip doğrudan tüketiciye ulaşmayan ikili anlaşmaların muafiyet kapsamına girmediğinin değerlendirilmekte olması nedeniyle tüketicilerin yüksek elektrik enerjisi maliyetlerinden korunabilmesi için ikili anlaşma ile elektrik ticaretinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyatla yapılması gerekmekte olup, aksi halde tüketicilerin korunmasının mümkün olmadığı belirtilerek Usul ve Esaslarda belirtilen sabit fiyat ile ikili anlaşma yapılması halinde muafiyet durumu değerlendirilirken, muafiyet tanınacak ikili anlaşma sahibi piyasa katılımcılarının anlaşma kapsamında temin ettikleri elektrik enerjisinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyat ile tedarikinin de sağlandığının tespit edilmesi gerektiğinin bildirilmesi üzerine davalı İdare tarafından 18/04/2022 tarihinde üretici şirketlere gönderilen yazıyla, Kurulca kabul edilen Usul ve Esaslar uyarınca muafiyet tanınacak ikili anlaşma kapsamında temin ettikleri elektrik enerjisinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyat ile tedarikinin de sağlandığının tespit edilmesi için ihtiyaç duyulan bilgi ve belgelerin ibraz edilmesinin istenildiği, davacı şirketin ... tarih ve ... sayılı dilekçesiyle, elektrik enerjisinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyat ile tedarikinin sağlandığına ilişkin belgelerini sunması üzerine, 26/05/2022 tarihli yazıyla başvurusu olumlu sonuçlandırılarak 6 ay boyunca destekleme bedeli alınmadığı, Kurum'dan EPİAŞ'a gönderilen 07/11/2022 tarihli yazıyla, muafiyet kapsamındaki sabit fiyatlı ikili anlaşmalara ilişkin beyan ve belgelerin kaynak bazlı destekleme uygulamasının başladığı 01/04/2022 tarihinden itibaren yeniden incelenmesi ve gerekli düzeltmelerin yapılmasının istenildiği, muafiyetten yararlanan tüm şirketler yönünden yeniden yapılan incelemelerde, gerçekleşen enerji iletimi neticesine ilişkin nihai verilere göre, davacının muafiyet beyanının aksine sattığı enerjinin bir kısmının nihai tüketiciye kadar sabit fiyatla ulaşmadığının tespit edildiği, davacı şirketin sunduğu ikili anlaşma beyanlarıyla 16.034 MWh muafiyet talebinde bulunmuş olmasına karşılık sadece 9.614 MWh'lik kısmının nihai tüketiciye sabit fiyattan ulaştırıldığının tespit edilmesi üzerine, davacının yanıltıcı beyanları sonucunda Nisan-Eylül 2022 döneminde haksız olarak eksik ödeme olarak değerlendirilen 5.810.597,00-TL destekleme borç tutarının davacıdan tahsili yolunda ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı, anılan kararın uygulanması amacıyla KDV dahil 7.587.354,72-TL tutarındaki 16/01/2023 tarihli faturanın oluşturularak davacı şirketin banka hesabı üzerinden 17/01/2023 tarihinde idarece tahsil edildiği, tahakkuk ettirilen ve tahakkuk ettirilecek olan haksız destekleme borç bedellerinin yeniden değerlendirilmesi talebiyle 16/01/2023 tarihli dilekçe ile yapılan başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine de bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, statü itibarıyla özel hukuk kurallarına tabi kılınmış olsa da "piyasa işletmecisi" olan EPİAŞ'ın, Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma mevzuatı çerçevesinde tek yanlı, kamu gücü kullanarak idari işlemler tesis edebileceği, dava konusu işlemin idarece salt özel hukuk kurallarına göre değil, 14/04/2009 tarih ve 27200 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği", 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının uygun görüşü alınarak Kurul kararıyla ihdas edilen "Usul ve Esaslar" uyarınca tesis edildiği anlaşıldığından, davanın görüm ve çözümünde idari yargının görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın görev yönünden reddine dair İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1\. Tarafların temyiz isteminin kabulüne;
2\. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle görev yönünden reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 03/06/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.