Danıştay danistay 2023/702 E. 2025/1924 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/702
Karar No : 2025/1924

DAVACI : ... İşletmesi Müessesesi
(... Genel Müdürlüğü)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ..., Av. ...
Av. ...

DAVALI :...Taşıma A.Ş. (...)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...

DAVANIN KONUSU :
1\. 2023 Yılı Şubat Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi'nin "BOTAŞ'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatları"nın "CNG Fiyat-4" maddesinin,
2\. BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Dağıtım Şirketlerine Uygulanan 2023 Yılı Şubat Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı'nda yer alan "CNG Fiyat-4" maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Çevre dostu olması nedeniyle CNG kullanan araçların kullanımının artırılmasının amaçlandığı, söz konusu yakıtın maliyetinin kuruluş açısından önemli bir maliyet kalemi olduğu, toplu taşımada CNG tüketiminin toplam doğalgaz tüketiminin %0,28’i olduğu, bununla birlikte kamu hizmetinde kullanılan söz konusu yakıtın fiyatında ciddi miktarda artışlar yapıldığı ve kuruluşlarına tarifenin en yüksek fiyatlı kademesinin uygulandığı, tarifenin dava konusu kısmında yer alan fiyatların 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ve Doğal Gaz Piyasası Tarifleler Yönetmeliğine aykırı biçimde yüksek belirlendiği, enflasyon oranının üzerinde artış yapıldığı, toplu taşıma faaliyetine benzer kamu hizmetine yönelik yerler olan ibadethanelere en düşük tarife uygulanmaktayken kendilerine en yüksek tarifenin uygulanmasının ayrımcılığa neden olduğu, çapraz sübvansiyon mevzuatta yasaklanmış olmasına rağmen mevcut otobüslerde yakıt değişimi mümkün olmaması nedeniyle çapraz sübvansiyon uygulandığı, CNG tarife grupları arasında 4-5 kat fiyat farkı olduğu, Orta Vadeli Programda çevre dostu yöntemlerin uygulanması gerektiğinin belirtildiği, CNG kullanımının söz konusu makro politikalara uygun olduğu, CNG yakıtın şehirdeki hava kirliliğinin azalmasına katkı sağladığı, dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, dava konusu işlemin davacının menfaatini etkilemediği; esasa ilişkin olarak ise tarifede yer alan fiyatların mevzuata ve ilgili taraflarla akdedilen sözleşmelere uygun olarak belirlendiği, toptan satış fiyatlarının ticari esaslara göre yürütülen bir fiyat belirleme işlemi olduğu ve fiyatların taraflar arasında serbestçe belirlendiği, bununla birlikte, kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT) yatırım ve finansal yönetimleri bakımından merkezi idare tarafından belirlenen politika ve esaslara uygun hareket etmesinin zorunlu olduğu, bu amaçla KİT'lerin faaliyetlerine ilişkin temel politikalar ile uyulması gereken ilke ve esasların Cumhurbaşkanlığı tarafından yayımlanan ve Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen Genel Yatırım ve Finansman Kararnameleri ile yönetildiği, bu esaslara uyulup uyulmadığının yıllık olarak yakından takip edildiği, davacının iddiasının aksine toptan satış tarifelerinin TÜFE ve/veya Yi-YÜFE üzerinden belirlenen tarifeler olmadığı, doğal gaz girdi fiyatları, enerji politikaları, sosyal ve ticari gereklilikler ile öncelikler de nazara alınarak tarifelerin düzenlendiği, eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması ilkesinin gözetildiği, belirlenen doğal gaz toptan satış fiyatlarının da her ay düzenli olarak resmi yazı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna (Kurum) gönderildiği, piyasada faaliyet gösterenlerin iş ve eylemlerinin mevzuata uygunluk denetimini üstlenen Kurum tarafından tarifeler hakkında bugüne kadar hiçbir olumsuz görüş veya tespitin bildirilmediği, davacının kamu hizmeti yürütüyor olmasının ticari faaliyet yürüttüğü gerçeğini değiştirmediği, davacının faaliyeti ile benzer nitelikte pek çok kamu hizmetinin mevcut olduğu, sosyal saiklerle karlılıktan vazgeçmenin her işletme sahibinin yönetim hakkı kapsamında olduğu, tarifedeki kademeli fiyatlandırmanın çapraz sübvansiyon niteliğinde olmadığı, toptan satış fiyatı belirlenirken doğal gazın yurt dışından tedariki kapsamında alım maliyetlerinin belirleyici unsurlardan biri olduğu, son yıllarda dünya enerji piyasalarında ortaya çıkan değişikliklerin doğal gaz fiyatlarında ciddi artışlara sebep olduğu, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davacı EGO Genel Müdürlüğü tarafından, 2023 Yılı Şubat Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi'nin "BOTAŞ'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatları'nın "CNG Fiyat-4" maddesi ile BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Dağıtım Şirketlerine Uygulanan 2023 Yılı Şubat Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı'nda yer alan "CNG Fiyat-4" maddesinin iptali istenilmektedir. Davacının Başkentgaz Dağıtım Şirketinden satın aldığı CNG yakıtının, BOTAŞ tarafından yayımlanan doğal gaz toptan satış tarifesine tabi olduğu anlaşılmakla, davalı yanın husumete ve usule yönelik itirazları yerinde görülmediğinden işin esası incelenmiştir:
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde; bu Kanun'un amacının, doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması olduğu belirtilmiştir.
Aynı Kanun’un 4/4-e-4 maddesinde, “Toptan satış şirketi, ithalatçı şirket veya ihracatçı şirket veya serbest tüketici veya dağıtım şirketi ile satış sözleşmeleri yapar ve fiyatları serbestçe belirler. Ticari gizliliği olan bilgiler Kurum hariç üçüncü taraflara açıklanamaz ve suistimal edilemez.” hükmüne yer verilmiş; “Tarifeler” başlıklı 11. maddesinin 3. bendinde de “Toptan Satış Tarifesi: Kurum doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurlar ve şartları belirler. Satış fiyatları ise, bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe belirlenir.” kuralı getirilmiş; aynı maddenin 3. fıkrasında da “Bu maddede belirtilen esaslar doğrultusunda Kurum, bütün tarife türleri için tarifeler yönetmeliği hazırlar. Bu yönetmelik çerçevesinde, ilgili tüzel kişilerce tarife önerileri hazırlanır ve Kuruma sunulur. Kurum ilgili tüzel kişilerin mali verileri ve tarife önerileri ile piyasa verilerinden hareketle tarifeleri belirler. İlgili tüzel kişiler, Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygular. Tarife esasları ve limitleri Kurumca enflasyon ve diğer hususlar göz önüne alınarak yeniden ayarlanabilir.” hükmü yer almıştır.
Öte yandan, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5/A maddesinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nda yer alan hükümler dahilinde özel hallerde uygulamaya konulabilecek sınırlama ve yükümlülüklerin tespiti ile fiyat belirlemesine yönelik kararları almakla, doğal gaz piyasası içerisinde rekabetin hiç veya yeterince oluşmadığı alanlarda, fiyat ve tarife teşekkülüne ilişkin usul ve esasları düzenlemekle ve 4646 sayılı Kanun'da belirlenen faaliyetlere ilişkin tarifeleri onaylamak veya tarife revizyonları hakkında karar almakla görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmış; Ek-2. maddesinde, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanunu'na uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur." hükmüne yer verilmiş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı ile de doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği hususu düzenlenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı EGO Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilen toplu taşımacılık faaliyeti kapsamında kullanılan otobüslerin bir kısmında yakıt olarak CNG (Compressed Natural Gas/ Sıkıştırılmış Doğal Gaz) kullanıldığı, faaliyet bölgesindeki dağıtım şirketi olan Başkentgaz A.Ş. aracılığıyla temin edilen doğal gazı sıkıştırarak CNG'ye dönüştürdüğü ve CNG yakıtlı otobüslerde kullandığı, davacı tarafından çevre dostu olması nedeniyle CNG kullanan araçların artırılmasının amaçlandığı, söz konusu yakıtın kuruluş açısından önemli bir maliyet kalemi olduğu, bununla birlikte kamu hizmetinde kullanılan söz konusu yakıtın fiyatında ciddi miktarda artışlar yapıldığı ve kuruluşlarına tarifenin en yüksek fiyatlı kademesinin uygulandığı iddialarıyla dava konusu işlemlerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı görülmektedir.
Kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz piyasası faaliyetlerinin önemli bir unsurunu oluşturan doğal gazın tüketiciye sunulmasına yönelik toptan satış faaliyeti, 4646 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, "Doğal gazın dağıtım şirketlerine ve serbest tüketicilere yapılan satışı" şeklinde tanımlanmıştır. İthal edilen veya ülkemizde üretilen doğal gaz, ilgili şirketler tarafından toptan satış faaliyeti kapsamında önce şehir içi doğal gaz dağıtımı lisansı sahibi şirketlere satılmakta, sonrasında ise şehir içi dağıtım firmaları tarafından nihai tüketici olan abonelerin kullanımına sunulmaktadır. Yine belli bir miktarın üzerinde yıllık tüketime sahip olması nedeniyle serbest tüketici olarak tanımlanan gerçek veya tüzel kişilerde yaptıkları alım sözleşmeleri ile toptan satış faaliyeti kapsamında doğal gazı doğrudan temin edebilmektedir. Bu bakımdan, toptan satış faaliyeti kapsamında alımı satımı yapılacak doğal gaza yönelik tarifeler nihai kullanıcıların doğal gaz alım fiyatlarını doğrudan (sözleşme ile alım yapan serbest tüketiciler) veya dolaylı olarak (dağıtım şirketinden abonelik ile gaz temin eden tüketiciler) etkilemektedir.
Doğal gaz piyasasında uygulanacak tarifelerde yer verilecek unsurlar 4646 sayılı Kanun ile ikincil mevzuatta düzenlenmiş, 4646 sayılı Kanun'da Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurların ve şartların belirleneceği, doğal gaz toptan satış fiyatlarının ise bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe tespit edileceği kuralı yer almış, ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile doğal gaz toptan satış tarifelerine yönelik usul ve esaslar belirlenmiş ve 1. maddesinde, doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği karara bağlanmıştır.
20/02/2001 tarih ve 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 18/04/2001 tarih ve 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu (Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun) dayanılarak hazırlanan Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 14. maddesinde, “(1) Toptan satış tarifelerinde, hakim durumun kötüye kullanılmaması, doğal gaz arz güvenliği ve düzenliliğinin sağlanması ile Kurulun bu konuda belirleyeceği diğer ilkelere uyulması esastır. (2) Doğal gaz toptan satış fiyatları bu ilkeler çerçevesinde doğal gaz alım satımı yapan taraflar arasında Kurul onayı olmaksızın ve/fakat Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olmak kaydıyla serbestçe belirlenir.” kuralına yer verilmiş ve “Ortak hükümler” başlıklı 16. maddesinde de “Tarife hesaplamalarında dikkate alınacak enflasyon oranının tespitinde TÜFE ve/veya Yi-ÜFE esas alınır.” hükmü yer almıştır.
Aktarılan bu düzenlemeler uyarınca EPDK'nın... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile doğal gaz toptan satış tarifelerine yönelik usul ve esaslar belirlenmiş, Kurul kararı kapsamında belirlenecek fiyatların herkes tarafından ulaşılabilecek şekilde ilan edilmesi ve aylık olarak EPDK'ya bildirilmesi öngörülmüştür. Toptan satış tarifeleri, ilgili Kurul kararı uyarınca davalı idarece aylık olarak belirlenerek internet sitesinde ilan edilmekte, ayrıca EPDK'ya da bildirimde bulunulmaktadır.
Doğal gaz toptan satış tarifeleri, toptan satış fiyatları ile birlikte tarifenin uygulanmasına ilişkin hükümler içeren tarife ayrıntılarından oluşmaktadır. Doğal gaz tedarikini davalı idareden yapan dağıtım şirketleri ile serbest tüketicilere belirtilen bu süreç neticesinde belirlenen toptan satış tarifelerindeki fiyatlar uygulanmakta, söz konusu fiyatlarda kullanım türü ve miktarı ile sektör bazında farklılaştırmalara gidilebilmekte, bu hususlara tarife ayrıntılarında yer verilmektedir.
Olayda, dava konusu toptan satış tarifesinin, Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olarak ticari esaslara göre yürütülen ve taraflar arasında serbestçe gerçekleştirilen bir fiyat belirleme işlemi olduğu ileri sürülmüş ise de bu serbestliğin sınırsız olmadığı, esasları ve temel parametreleri mevzuat ile belirlenmiş bir serbestlik olduğu, kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz arzına ilişkin fiyatların belirlenmesinde salt ticari amaçla ve maliyet - kar esası gözetilerek işlem tesis edilemeyeceği, doğal gaz girdi fiyatları, sosyal ve ticari gerekliliklerin yanı sıra bu tarifelerin, nihai tüketiciye doğal gaz arzının güvenliği ve kamu hizmeti niteliği dikkate alınmak suretiyle tespit edilmesi gerektiği açıktır.
Bu itibarla, davalı idarenin, doğal gazın ülke çapında iletimini sağlayan, kamu hizmeti niteliğindeki doğal gaz arzını piyasadaki hakim konumuyla gerçekleştiren kamu iktisadi teşebbüsü statüsünde olduğu dikkate alındığında, toptan satış fiyat tarifesinin, salt ticari faaliyet olarak değerlendirilemeyeceği görülmekte olup, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde düzenlenmiş amacı da gözetilerek doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz ve çevreye zarar vermeyecek şekilde nihai tüketicilerin kullanımına sunulması gerekmektedir.
BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Dağıtım Şirketlerine Uygulanan 2023 Yılı Şubat Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı'nda; CNG Fiyat 1 başlığı altında, dağıtım şirketinin CNG müşterisinin dağıtım şirketi statüsündeki doğal gaz satışlarında (söz konusu dağıtım şirketlerinin serbest tüketici olan ve serbest tüketici olmayan konut tüketicilerinin tüketim miktarları için) uygulanacak fiyatın belirlendiği, CNG Fiyat 2’de, dağıtım şirketinin CNG müşterisinin, dağıtım şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında uygulanacak fiyat olduğu tanımına yer verildiği, CNG Fiyat 3’te dağıtım şirketinin CNG müşterisinin, dağıtım şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu dağıtım şirketinin kademe 1 konaklama müşterilerinin tüketim miktarı için) uygulanacak fiyat olduğunun belirtildiği görülmektedir.
Dava konusu "CNG Fiyat-4" Tarifesi Detayında ise, dağıtım şirketinin CNG müşterisinin, dağıtım şirketi haricindeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışları ve dağıtım Şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu dağıtım şirketinin Kademe 2 müşterilerinin tüketim miktarları için) uygulanacak fiyat olduğu düzenlemesine yer verildiği ve CNG müşterisi olan davacı EGO Genel Müdürlüğünün, dağıtım şirketi olan Başkentgaz A.Ş. aracılığıyla temin ettiği CNG yakıtının da bu başlık altında belirlenen "CNG Fiyat-4" doğal gaz toptan satış tarifesine tabi olduğu anlaşılmaktadır.
Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 6. maddesinde de belirtildiği üzere, tarifelerin düzenlenmesinde, doğal gazın müşterilere güvenilir, yeterli, kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli olarak sunulması, mali açıdan sürdürülebilirliğin sağlanması ve şeffaflık ilkelerinin esas alınacağı yolundaki genel ilkelere yer verilmiştir.
Dava konusu 2023 Yılı Şubat Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı'nda, CNG müşterilerinin; kullanım amacı, miktarı ve sektör bazında farklılaştırmaya gidilerek CNG fiyatları, 4 farklı kategoride ayrı ayrı sınıflandırılmış olmakla birlikte davacı EGO Genel Müdürlüğünün 4325 sayılı Kanunla kurulmuş Ankara Büyükşehir Belediyesine bağlı otobüs ve raylı sistemlerle kamu hizmeti niteliğindeki toplu taşıma hizmetini yerine getiren bir kamu kuruluşu olduğu, davacı kuruluş tarafından gerçekleştirilen ve kamu hizmeti niteliği taşıyan şehir içi toplu taşımacılık faaliyeti kapsamında kullanılan otobüslerin bir kısmında yakıt olarak CNG (Compressed Natural Gas/ Sıkıştırılmış Doğal Gaz) kullanıldığı, bu amaçla davacının bölgesindeki dağıtım şirketi olan Başkentgaz A.Ş. aracılığıyla temin edilen doğal gazı sıkıştırarak CNG'ye dönüştürdüğü ve CNG yakıtlı otobüslerde kullandığı dikkate alındığında, enerji arzının sürdürülerek tüketicilerin erişiminin sağlanmasının yanı sıra şehir içi toplu taşımacılık faaliyetinin kamu hizmeti niteliğinin de gözetilmesi gerekmektedir.
Bu bağlamda, dağıtım şirketinin CNG müşterisi olan ve aynı zamanda kamu hizmeti niteliğindeki toplu taşım faaliyetini CNG yakıtlı otobüsleri aracılığıyla yürüten davacı EGO Genel Müdürlüğüne yapılan CNG satışının, BOTAŞ’dan doğal gaz satın alan dağıtım şirketlerinin diğer CNG müşterileri gibi CNG Fiyat-4 başlığı altındaki aynı kategori içinde değerlendirilmesi, doğal gazın kullanıldığı şehir içi toplu taşımacılık faaliyetinin kamu hizmeti niteliğine ve 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun, 1. maddesindeki amacına aykırılık taşıdığı ve dava konusu Tarife Detayının, bu yönüyle kamu yararına uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
BOTAŞ’tan Doğal Gaz Satın Alan CNG müşterileri için 2023 yılı Şubat ayı itibarıyla Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatının tespitine yönelik Doğal Gaz Toptan Satış Tarifesine (CNG Fiyat 4) gelince;
Davalı idare tarafından toptan satış tarifesinin tespitinde, doğal gazın güncel alım maliyetlerini doğrudan etkileyen ABD Doları kurundaki değişimlerin, satış fiyatlarının belirlenmesinde etkili olduğu, doğal gaz fiyatlarında 2020 yılı Aralık ayı ile 2022 yılı Eylül ayı arasında yaklaşık % 950 oranında artış yaşandığı, aynı dönemde TCMB dolar satış kurunda % 137 oranında artış meydana geldiği, 2021 yılı Ocak ayı ile 2021 yılı Aralık ayı döneminde doğal gaz fiyatında % 387 oranında artış olduğu, TCMB dolar satış kurunda da % 83 artış yaşandığı, buna karşın CNG satış fiyatındaki artışın % 256 oranında gerçekleştiği, 2019 yılı Eylül ayı ile 2022 yılı Eylül döneminde Avrupa doğal gaz ticaret merkezlerinde % 1701 artışa gidildiği, TCMB dolar kurunda % 220 oranında artış olduğu halde bu dönemde CNG satış fiyatının % 1322 oranında artırıldığı belirtilmiştir.
Dosya kapsamına göre, davaya konu doğal gaz toptan satış tarifesinin, EPDK’nın tarife ile ilgili kararları, doğal gazın güncel alım maliyetlerindeki artış, enflasyon, satım ve işletme giderleri, piyasa koşulları ile dolar satış kurundaki ve Avrupa ortalama hub fiyatlarındaki artış dikkate alınarak ilgili mevzuata uygun olarak serbestçe tespit edildiği belirtilmişse de BOTAŞ’tan doğal gaz satın alan dağıtım şirketleri için doğal gaz toptan satış tarifesinde tespit edilen (CNG Fiyat-4) toptan satış fiyatının, mevcut verilerden hareketle ne şekilde saptandığının ortaya koyulmadığı, CNG üretimi amaçlı doğal gaz kullanan tüketicilere ilişkin toptan satış fiyatı (CNG Fiyat-4) tespitinin de ne şekilde hesaplandığının somut olarak açıklanmadığı, yalnızca piyasa koşullarında yaşanan artış oranlarına dayalı olarak tarifenin tespit edildiği açıklamasına yer verildiği görülmekle, idari yargı denetimini olanaklı kılacak şekilde işlem tesis edilmediği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, doğal gaz arzının toptan satış fiyatının belirlenmesine ilişkin düzenleyici işlem mahiyetindeki dava konusu işlemlerin, kamu hizmeti niteliğindeki toplu taşıma faaliyetini CNG yakıtlı toplu taşım araçları ile yürüten davacı kuruluş yönünden kamu yararına ve hukuka aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 13/05/2025 tarihinde davacı vekilleri Av. ... ile Av. ...'in ve davalı idare vekili Av. ...'ın geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Davacı kuruluş Ankara ilinde toplu taşıma faaliyeti göstermekte olup uhdesinde bulunan otobüslerin bir kısmında yakıt olarak CNG (Compressed Natural Gas/ Sıkıştırılmış Doğal Gaz) kullanılmaktadır.
Davalı idare tarafından 2023 yılı Şubat ayı doğal gaz toptan satış fiyatları ile diğer hususları içeren toptan satış tarifesi detayı belirlenerek ilan edilmiş, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından görev itirazında bulunulması üzerine, Dairemizin 09/05/2023 tarih ve E:2023/702 sayılı kararıyla, davanın görüm ve çözümünün idari yargının görev alanında bulunduğu gerekçesiyle görev itirazının reddine karar verilmiştir.
Bu karara karşı davalı tarafından yapılan itirazın incelenmesi sonucu Dairemizin görevlilik kararının kaldırılmasını gerektirecek bir husus bulunmadığından, 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 10. ve 12. maddeleri uyarınca dosya uyuşmazlık çıkarma isteminde bulunmaya yetkili Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilmiş; Yargıtay Cumhuriyet Başsavcılığının ... tarih ve ... sayılı kararı ile özetle, "davalı BOTAŞ'ın, kamu hizmeti yürüten, tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğu, ana statüde yer verilen amaçları gerçekleştirmek doğrultusunda kamu yararı çerçevesinde özel bir takım görevler verildiği ve bu görevlerini yerine getirebilmesi için de kamusal yetkilerle donatıldığı, ana statüde yer veriler bir kısım faaliyet konularına ilişkin hizmetlerin ücret ve uygulama koşullarını düzenleyen 2023 Yılı Şubat Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi'nin 'BOTAŞ'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatları'nın 'CNG Fiyat-4' maddesi ile BOTAŞ ile Doğal Gaz Alım Satım Sözleşmesi İmzalamış Dağıtım Şirketlerine Uygulanan 2023 Yılı Şubat Ayı Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı'nda yer alan 'CNG Fiyat-4' maddesinin kamu gücü kullanılarak resen ve tek yanlı olarak tesis edildiği, söz konusu işlemin iptali istemiyle açılan davanın iptal davası niteliğinde olduğu" gerekçesiyle davanın çözümünde 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin birinci fikrasının (a) bendi gereğince idari yargı yerlerinin görevli olduğu sonucuna varılmış ve 2247 sayılı Kanun'un 10. ve 13. maddeleri gereğince olumlu görev uyuşmazlığı çıkarılmasına yer olmadığından, dosyanın gereği ve taraflara tebliği yapılmak üzere mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir.
Davalı idarenin usule ilişkin diğer itirazı da geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanmasıdır."; "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde, "3) BOTAŞ: Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketini, (...) 6) Tüzel kişi (şirket): Bu Kanun hükümleri uyarınca doğal gazın üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan satışı, ithali, ihracı, ticareti, sıvılaştırılması ve depolanması fonksiyonlarını yürütmek üzere kurulmuş özel veya kamu hukuku tüzel kişisini, (...) 15) Toptan satış: Doğal gazın dağıtım şirketlerine ve serbest tüketicilere yapılan satışını, (...) 17) Serbest tüketici: Yurt içinde herhangi bir üretim şirketi, ithalat şirketi, dağıtım şirketi veya toptan satış şirketi ile doğal gaz alım-satım sözleşmesi yapma serbestisine sahip gerçek veya tüzel kişiyi, (...) 37) Tarife: Doğal gazın iletimi, dağıtımı, LNG veya gaz olarak depolanması ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeleri, (...) ifade eder."; "Doğal gaz piyasa faaliyetleri" başlıklı 4. maddesinin 4. fıkrasının (e) bendinde, " e) Toptan satış: Toptan satış şirketleri, serbest tüketicilere yapacakları toptan satış faaliyeti için, Kuruldan lisans almak zorundadır. (...) Doğal gazın toptan satış faaliyetlerinin düzenlenmesinde aşağıdaki esaslara uyulması zorunludur. (...) 4) Toptan satış şirketi, ithalatçı şirket veya ihracatçı şirket veya serbest tüketici veya dağıtım şirketi ile satış sözleşmeleri yapar ve fiyatları serbestçe belirler. (...)"; "Tarifeler" başlıklı 11. maddesinde, "Bu Kanun kapsamında Kurulca onaylanmak üzere düzenlenen tarifeler, tarifelerin belirlenmesi ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar şunlardır: (...) 3) Toptan Satış Tarifesi: Kurum doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurlar ve şartları belirler. Satış fiyatları ise, bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe belirlenir." kuralları yer almıştır.
13/10/2016 tarih ve 29856 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin "Toptan satış tarifesi" başlıklı 14. maddesinde, "Toptan satış tarifelerinde, hakim durumun kötüye kullanılmaması, doğal gaz arz güvenliği ve düzenliliğinin sağlanması ile Kurulun bu konuda belirleyeceği diğer ilkelere uyulması esastır. Doğal gaz toptan satış fiyatları bu ilkeler çerçevesinde doğal gaz alım satımı yapan taraflar arasında Kurul onayı olmaksızın ve/fakat Kurul tarafından belirlenen usul ve esaslara uygun olmak kaydıyla serbestçe belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
31/12/2011 tarih ve 28159 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/12/2011 tarih ve 3577 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 1. maddesinde, "Doğal gaz toptan satış fiyatları taraflar arasında serbestçe belirlenir. Fiyatların belirlenmesinde eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması ve şeffaflık ilkeleri dikkate alınır." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinden, doğal gaz piyasasında toptan satışın, dağıtım şirketleri ile serbest tüketicilere yapılan doğal gaz satışını ifade ettiği, toptan satışa ilişkin fiyat ve diğer şartların tarifeler yoluyla belirlendiği, Kurum tarafından tarifelerde esas alınacak unsurlar ve şartların belirlendiği, toptan satış tarifelerinin ise ilgili tüzel kişilerce bu esaslar dahilinde belirlendiği ve ilan edildiği anlaşılmaktadır.
Doğal gaz piyasasında toptan satış faaliyeti yürüten davalı idare tarafından 2023 yılı Şubat ayında gerçekleştirilecek toptan doğal gaz satışlarına ilişkin fiyatlar ve diğer hususlar "2023 Yılı Şubat Ayı BOTAŞ Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi" ile belirlenmiş ve söz konusu tarife ilan edilmiştir. Tarife ile 2023 yılı Şubat ayında davalı idareden toptan doğal gaz satın alacak dağıtım şirketleri, serbest tüketiciler, organize sanayi bölgeleri, CNG ve LNG müşterileri ile bu müşteri gruplarının tüketim miktarı ve tarife detayında yer alan diğer kriterlere göre belirlenen kademeler için geçerli olan birim fiyatlar ayrı ayrı tespit edilmiş, ayrıca tarifenin uygulanmasına ilişkin diğer hususlar belirlenmiş, tarifenin ekinde yer alan "tarife detayı"nda ise her bir müşteri grubuna ilişkin özel koşullar düzenlenmiştir.
Davacı şirketin doğal gaz satın aldığı dağıtım şirketi olan Başkent Doğalgaz Dağıtım GYO A.Ş.'nin de dahil olduğu "Botaş'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyatları" bölümünde fiyat kademesi konut tüketicileri (evsel tüketiciler), CNG Fiyat-1, 2, 3 ve 4 olmak üzere beş ayrı kategoride belirlenmiştir. "Botaş'tan Doğal Gaz Satın Alan Dağıtım Şirketleri İçin Doğal Gaz Toptan Satış Fiyat Tarifesi Detayı"nda söz konusu kademelere ilişkin olarak;
"CNG Fiyat-1 : Dağıtım şirketinin CNG müşterilerinin, Dağıtım Şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu Dağıtım Şirketlerinin Serbest Tüketici olan ve Serbest Tüketici olmayan Konut tüketicilerinin (Evsel Tüketicilerinin) tüketim miktarları için) uygulanacak fiyattır.
CNG Fiyat-2: Dağıtım şirketinin CNG müşterilerinin, Dağıtım Şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu Dağıtım Şirketlerinin Kademe-1 müşterilerinin tüketim miktarları için) uygulanacak fiyattır.
CNG Fiyat-3: Dağıtım şirketinin CNG müşterilerinin, Dağıtım Şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu Dağıtım Şirketinin Kademe-1 Konaklama müşterilerinin tüketim miktarları için) uygulanacak fiyattır.
CNG Fiyat-4: Dağıtım şirketinin CNG müşterilerinin, Dağıtım Şirketi haricindeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışları ve Dağıtım Şirketi statüsündeki müşterilerine yaptığı doğal gaz satışlarında (söz konusu Dağıtım Şirketinin Kademe-2 müşterilerinin tüketim miktarları için) uygulanacak fiyattır". açıklamasına yer verilmiş ve tarifenin bu kısmına ilişkin diğer özel koşullar düzenlenmiştir.
Tarife detayında yer alan söz konusu açıklamalar gereğince davalı idare tarafından dağıtım şirketlerine uygulanacak fiyatların, konut tüketicileri için 4,080634-TL/Sm³, CNG kullanan konut tüketicileri için CNG Fiyat-1 kademesinde 4,080634-TL/Sm³, CNG kullanan ve yıllık doğal gaz tüketim miktarı 300.000 Sm³ ve altında olan konut haricindeki serbest tüketiciler için CNG Fiyat-2 kademesinde 7,124995-TL/Sm³, CNG kullanan ve konaklama sektöründe faaliyet gösteren tüketiciler için CNG Fiyat-3 kademesinde 8,906244 -L/Sm³, CNG kullanan ve yıllık doğal gaz tüketim miktarı 300.001 Sm³ ve üzerinde olan serbest tüketiciler için ise CNG Fiyat-4 kademesinde 15,000000-TL/Sm³ olarak belirlendiği, dağıtım şirketi tarafından davacıya uygulanacak fiyatın, tarifede belirtilen yıllık tüketim miktarı ve tarife detayındaki diğer koşullar dikkate alınarak CNG Fiyat-4 kademesindeki fiyat üzerinden belirlendiği anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, kuruluşlarına tarifenin en yüksek fiyatlı kademesinin uygulandığı, tarifenin dava konusu kısmında yer alan fiyatların 4646 sayılı Kanun ve Yönetmeliğe aykırı olarak yüksek belirlendiği, enflasyon oranının üzerinde artış yapıldığı, CNG tarife grupları arasında 4-5 kat fiyat farkı olduğu iddia edilmektedir.
Davalı idare tarafından ise doğal gazın ithal bir enerji kaynağı olduğu ve yapılan uluslararası anlaşmalar çerçevesinde temin edildiği, doğal gazın toptan satış fiyatını oluşturan unsurlardan biri olan güncel alım fiyatlarının, uluslararası ham petrol ve petrol ürünü fiyatlarına endeksli formüllerle belirlendiği ve geçmiş 6-9 aylık ham petrol ve petrol ürünleri fiyat ortalamasına göre hesaplandığı, doğal gaz alım maliyetlerini doğrudan etkileyen ABD Dolar kurundaki değişimlerin de satış fiyatlarının belirlenmesinde etkili olduğu, CNG fiyatlarında kullanım amaçlarına ve tüketim miktarlarına göre farklılaştırma yapıldığı, davacının kendisine uygulanmasını talep ettiği CNG-1 kademesinin doğal gaz ulaştırılamayan yerleşim yerlerinde yaşayan konut tüketicilerinin mağdur olmaması ve eşit taraf konumunda bulunan doğal gaz arzı sağlanan bölgelerdeki konut tüketicileri ile aynı fiyattan gaz kullanmalarının sağlanması amacıyla belirlenen kademe olduğu, kamu hizmeti yürütülmesinin söz konusu hizmetin ticari faaliyet olduğu sonucunu değiştirmediği savunulmuştur.
Öte yandan, davalı idare tarafından dava konusu tarifedeki fiyat artışının temel sebebinin yurtdışından tedarik edilen doğal gaz fiyatı ile döviz kurundaki artışlar olduğu, Avrupa'da faaliyet gösteren doğal gaz ticaret merkezlerindeki doğal gaz fiyatlarında 2020 yılı Aralık ayı ile 2022 yılı Eylül ayı arasındaki dönemde yaklaşık %950 oranında artış ve yine aynı dönemde TCMB dolar satış kurunda %137 oranında artış meydana geldiği, buna rağmen doğal gaz satış fiyatlarına yapılan artışların çok daha makul seviyelerde gerçekleştiği, 2021 yılı Ocak ayı ile 2021 yılı Aralık ayı değerlendirildiğinde; Avrupa'da faaliyet gösteren doğal gaz ticaret merkezlerindeki doğal gaz fiyatlarında %387 oranında artış ve TCMB dolar satış kurunda da %83 oranında artış olmasına rağmen CNG satış fiyatındaki artışın %256 oranında olduğu, yine, 2019 yılı Eylül ayı ile 2022 yılı Eylül ayına bakıldığında, Avrupa'da faaliyet gösteren doğal gaz ticaret merkezlerindeki doğal gaz fiyatlarında %1701 oranında, TCMB dolar satış kurunda %220 oranında bir artış olmasına rağmen aynı dönemler arasında CNG satış fiyatının %1322 oranında arttığı, 2022 yılı Ekim ayından sonra uluslararası piyasalarda gözlemlenen fiyat düşüşlerine paralel olarak toptan satış fiyatlarında da indirime gidildiği, 2022 Ekim ayındaki fiyatlara göre 2023 Nisan ayı fiyatında yaklaşık %60 oranında bir indirim yapıldığı, ayrıca KİT'lerin yatırım ve finansal yönetimleri bakımından merkezi idare tarafından belirlenen politika ve esaslara uygun hareket etmesinin zorunlu olduğu ve bu esaslara uyulup uyulmadığının yıllık olarak yakından takip edildiği ifade edilmiştir. Nitekim KİT'lerin 2023 yılı Genel Yatırım ve Finansman Programının belirlenmesine ilişkin Cumhurbaşkanı Kararında KİT'lerin üreteceği mal ve hizmetlerin fiyatının programda yer alan hedefleri sağlayacak şekilde tespit edileceği ve mali hedefler ile teşebbüsün finansman ihtiyacının dikkate alınacağının belirtildiği görülmektedir.
Diğer yandan, Dairemizin benzer nitelikteki BOTAŞ işlemine karşı açılan E:2021/5164 sayılı dosyasında 19/04/2022 tarihli ara kararı ile davalı idareden, "(...) 4. Toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasının maddi ve hukuki gerekçelerinin açıklanmasının (kademeli fiyatlandırmada kullanılan ölçütlerin nasıl belirlendiği hususunun da açıklanması suretiyle) istenilmesine"; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan ise "1. Doğal gaz piyasası toptan satış fiyatlarının belirlenmesinde esas alınacak unsurlar ve şartların belirlenmesine ilişkin olarak Kurul tarafından alınmış olan tüm kararların (ilke kararlarının) bir örneğinin (varsa toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasına yönelik olarak alınmış olan karar/kararlar dahil olmak üzere) ibrazının istenilmesine, (...)" karar verilmiş, davalı idare tarafından ara kararımıza cevaben sunulan ... tarih ve E:... sayılı yazıda, "Kamu İktisadi Teşebbüsü olan Kuruluşumuz tarafından, dünya enerji piyasalarında yaşanan enerji arz güvenliğine ilişkin problemlerin ülkemize yansımasını en aza indirmek, konutlara enerji arzının sürdürülebilirliğini sağlamak ve Kuruluşumuzun finansal dengesini de gözetmek adına 2021 yılı Kasım ayında kademeli fiyatlandırma uygulaması yapılmıştır. (...)" şeklinde beyanda bulunulmuş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından ara kararımıza cevaben sunulan ... tarih ve ... sayılı yazıda, "Toptan satış fiyat tarifesi kapsamında belirli sektörlerde faaliyet gösteren katılımcıların tüketim miktarına göre kademeli fiyatlandırma yapılmasını sınırlandıran veya düzenleyen bir Kurul kararı bulunmamaktadır." şeklinde beyanda bulunulmuştur.
Bu durumda, davacı tarafından yürütmüş oldukları kamu hizmetinin niteliği dikkate alınmadan en yüksek kademeden fiyatlandırma yapıldığı ve fiyatların fahiş bir biçimde artırıldığı ileri sürülmekte ise de CNG kullanıcıları arasında yapılan fiyat farklılaştırmasının, konut tüketicileri açısından eşit taraflar arasında ayrım yapılmaması ilkesi gözetilerek diğer konut tüketicileriyle aynı fiyatın uygulanması amacıyla, diğer fiyat kademeleri açısından ise objektif bir kriter olan yıllık tüketim miktarı dikkate alınarak yapıldığı, bu bakımdan davacının CNG Fiyat-4 kademesi üzerinden ücretlendirilmesinin tarife ile objektif olarak belirlenen bir kriter olan yıllık tüketim miktarından kaynaklandığı, tüketim miktarına göre kademeli fiyat uygulanmasını sınırlayan herhangi bir mevzuat düzenlemesinin mevcut olmadığı, tarife ile 300.001 Sm³'ün üzerinde tüketim yapan tüm Kademe-2 tüketicilerine aynı fiyatın uygulanmasının öngörüldüğü de dikkate alındığında eşit taraflar arasında ayrım yapmama ilkesinin ihlal edilmediği, düzenleme ile enerji arz güvenliğine ilişkin problemlerin ülkemize yansımasının önlenmesi, konutlara enerji arzının sürdürülebilirliğinin sağlanması ve KİT niteliğindeki davalı idarenin finansal dengesininin de gözetilmesinin amaçlandığı, diğer yandan fiyatlarda yaşanan artışın temel sebebinin enerji maliyetinde ve döviz kurunda yaşanan artışlar olduğu, dosya içeriğinde yer alan ve aylar itibarıyla uluslarası toptan CNG satış fiyatları ile davalı idarenin toptan CNG satış fiyatlarını gösteren tablo ve grafiklerden de bu durumun anlaşıldığı, fiyat artışlarının toptan CNG satış fiyatlarında yaşanan artış eğilimi ile uyumlu olduğu, fiyatlarda artış yapılmakla birlikte yapılan artışın uluslararası toptan satış fiyatında yaşanan artışın altında kaldığı ve dava konusu dönemi takip eden aylarda fiyatlarda yaşanan değişime bağlı olarak indirime gidildiği, sonuç olarak dava konusu tarifedeki belirlemeler ile davalı ve tüketiciler arasındaki makul dengenin gözeltildiği, bu suretle tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli doğal gazın ulaştırılması aynı zamanda mali açıdan güçlü ve sürdürülebilir doğal gaz piyasasının oluşturulması amacının da göz önünde bulundurulduğu, davacının sair iddialarının yerinde olmadığı anlaşıldığından, davalı idareye ilgili mevzuat hükümleri ile verilen yetki kapsamında tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. DAVANIN REDDİNE,
2\. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3\. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4\. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/05/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.