Danıştay danistay 2023/1124 E. 2025/1831 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/1124
Karar No : 2025/1831

DAVACI : ... Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU: ... tarih ve ... belge numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için alınmış piyasaya arz uygunluk belgelerinin ... Üretim Sanayi Ticaret Anonim Şirketi'ne devrine yönelik başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı işlemi ile anılan işlemin dayanağı olduğu belirtilen 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI: Belgeleri iptal edilmemiş olmasına rağmen sanki belgeleri iptal edilmişçesine karar verildiği, işlemin sebep unsuru yönünden sakat olduğu, kendilerine verilmiş bir idari para cezası bulunmadığı, yetkilileri hakkında ceza davası açılmış bulunmasının 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un 8. maddesi kapsamında bir ihlal olmadığı, belgelerinin iptal olduğu varsayılsa dahi Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesi ile yasaklananın tesisin bir bütün olarak devri olduğu, olayda tesisin tamamının değil bir kısım emtiaların devrinin talep edildiği, maddenin beşinci fıkrası ile belge iptal edilmiş olsa bile makine ve emtiaların satışına izin verildiği, Yönetmeliğin 18. maddesine göre, devir yasağının söz konusu olabilmesi için, belgelerinin iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilmiş olmasının gerektiği, dava konusu işlemin kesin ve icrai nitelikte olmadığı, taleplerinin ne kabul edildiği ne de reddedildiği, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği, dava konusu işleme dayanak olarak Yönetmeliğin gösterildiği, ilgili Yönetmelik maddelerinin de bu nedenle hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI: Usul yönünden, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden, 4733 sayılı Kanun'da genel nitelikte belirtilen (izin/uygunluk/devir/güncelleme gibi) kuralların, kanuna aykırı olmamak üzere genişletilerek ikincil mevzuat düzenlemelerine konu edildiği, makaron üretim tesislerinin devri hususunun da anılan Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrasının (d) bendi ile 4/B maddesinde belirtilen görev, yetki ve sorumluluklar kapsamında Yönetmeliğin 18. maddesinde düzenlendiği, hisse devri Bakanlık izni aranmaksızın yapılabilmekte iken şirketin (faaliyetlerinin) bir bütün olarak başka bir şirkete devrinde izin alınması gerektiği, davacı şirket yetkilisi hisse devri ile şirketini devredebilecekken, kendisi hakkında başlatılan hukuki sürecin sonunda tesisin kapatılma ihtimalinden kaçınmak için oğlu adına kurulmuş olan başka bir şirkete devir işlemi yapmak istediğinin anlaşıldığı, davacı şirkete isnat edilen suçlamanın, 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca, aykırılığın giderilmesinin mümkün olmadığı hallerden olup, süre verilmeksizin belgelerin iptalini gerektirdiği, ancak, konuyla ilgili açılan davalarda mahkemelerce süre verilmeksizin tesis edilen belge iptali işlemlerinin iptaline karar verildiğinden, Kanun'un 8. maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca, ceza mahkemelerinden sanıkların belgelerinin askıya alınmasının talep edildiği, davacı hakkında açılmış bir soruşturma bulunduğundan, davacı şirketin devir talebinin, belgelerinin askıya alınmış olması sebebiyle (davaların sonuçlanmasından sonra değerlendirileceğinden bahisle) kabul edilmediği, davacının devir talebinin işletmenin üretim yapma kapasitesini ortadan kaldıracak nitelikte olduğu, davacının 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamında mahkum olması durumunda 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan yeterlilik şartlarını yitireceğinden üretim ve faaliyet uygunluk belgesinin iptal edileceği savunulmuştur.


DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Dava, ... tarih ve ... belge numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için alınmış piyasaya arz uygunluk belgelerinin ... Üretim Sanayi Ticaret Anonim Şirketi'ne devrine yönelik başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı işlemi ile anılan işlemin dayanağı olduğu belirtilen 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair 4733 sayılı Kanun'un "Görevler" başlıklı 4. maddesinin B bendinin (c), (d), (f) bendlerinde; "...c) Tütün, tütün mamulleri , makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün ve alkol piyasalarına ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda tüketici bilinci oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılması ve tüketicilerin seçeneklerini azaltabilecek rekabet ve reklam koşullarının belirlenmesi çalışmaları ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerde ürün güvenliğini sağlamak amacıyla gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde çalışmalar yürütmek, d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek, f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.
Kanunun 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde; "Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından izin almaksızın işleme veya üretim tesislerinde proje tadilat kapsamındaki işlemleri yapan, kurulu makinelerini ülke içerisinde kısmen veya tamamen aynı firma tarafından kurulan yeni veya eski bir fabrikaya nakleden, başka bir firmaya devreden ya da ülke dışına çıkaranlara veya bildirimde bulunmaksızın faaliyetini sona erdirenlere ellibin Yeni Türk Lirasından beşyüzbin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.", aynı maddenin 6. fıkrasında; " Yukarıda sayılan fiiller dışında, bu Kanun ile 4250 sayılı Kanuna veya bu kanunlara göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere ya da Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca verilen belgelerde yer alan şartlara uyulmadığının tespiti halinde, ilgili gerçek ve tüzel kişiler uyarılır ve aykırılığın giderilmesi için uygun bir süre verilir. Her işlem için verilecek süre Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca belirlenir. Verilen süre sonunda aykırılığın devam etmesi halinde veya aykırılığın giderilmesinin mümkün olmadığı hallerde süre verilmeksizin Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca verilen belgeler iptal edilir.", işlem tarihinde yürürlükte bulunan 8. fıkrasında, "(Değişik sekizinci fıkra:13/02/2011-6111/175 md.) Bu Kanuna, 4250 sayılı Kanuna, veya 5607 sayılı Kanuna aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı olanlara, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının düzenlemekle yükümlü olduğu piyasalarda faaliyete ilişkin hiçbir belge verilmez, verilmiş olanlar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca iptal edilir. Mahkemece verilecek mahkumiyet kararında kararın kesinleşmesine kadar faaliyete ilişkin tüm belgelerin askıya alınmasına da karar verilir. Yargılama sonuna kadar üretici ve ithalatçılara yetkili idarece uygun görülecek miktarda bandrol, etiket, hologram, pul, damga veya benzeri işaretler verilebilir. Söz konusu fiillerin kamu sağlığını veya tütün ve alkol piyasasının güvenliğini bozucu nitelikte olması halinde, yargılama sürecinde yetkili mahkemece mevcut delil durumuna göre belgelerin askıya alınmasına tedbiren karar verilir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in işlem tarihinde yürürlükte bulunan 18. maddesinde; (1) Üretim tesisinin devri Kurumun iznine tabidir. (2) Firmanın yetkili organı tarafından tesisin devrine ilişkin olarak alınan karar, devralacak olan gerçek veya tüzel kişiye ait 6 ncı maddenin birinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerinde sayılan belgeler ile birlikte devir izni öncesi Kuruma başvurulur. Tamamlanmış başvurular en geç altmış gün içinde karara bağlanır. (3) İzni müteakiben devir sözleşmesinin imzalanmasından sonra, devralan gerçek veya tüzel kişi Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile Piyasaya Arz Uygunluk Belgesinin güncellenebilmesi için devir sözleşmesi ile birlikte en geç otuz gün içinde Kuruma müracaat eder. Kurumca yerinde inceleme yapılarak, uygunluğun belirlenmesi halinde yeni belgeler düzenlenerek devralan firmaya verilir. (4) Kanunun 8 inci maddesinin altıncı fıkrası hükmü gereğince belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisi, bu maddenin beşinci fıkrasında sayılan haller dışında bir bütün olarak hiçbir gerçek ve/veya tüzel kişiye devredilemez. (5) Bu maddenin dördüncü fıkrası kapsamında belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisinde bulunan; a) Makine ve ekipmanlardan makaron imalat ve paketleme ile filtre çubuğu imalat makinelerinin yurt dışına çıkarılması, hurdaya ayrılmak suretiyle imhası ve hurda olarak satışı ile makaron ve tütün mamulleri sektöründe faaliyet gösteren başka bir firmaya devri için işlem öncesi Kurumdan izin alınır. Diğer makine ve ekipmanların ise yurt dışına çıkarılması, hurdaya ayrılmak suretiyle imhası, hurda olarak satışı, yurt içinde başka bir firmaya devri veya satışı ile farklı sektörlerde faaliyet gösteren gerçek ve/veya tüzel kişilere devri veya satılarak değerlendirilmesi için işlem öncesi Kuruma bildirimde bulunulması zorunludur. b) Mamulat çeşitlerinin piyasaya arzına, bir defaya mahsus olmak üzere izin verilebilir ya da Kurumun gözetimi ve denetimi altında imha edilir. Kullanılmamış ve fire bandrollerin tespit ve imha işlemleri Bandrollü Ürün İzleme Sistemi genel tebliğleri ile belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir. c) Hammadde ve malzeme stoklarının ise yurt dışına çıkarılması, imhası, yurt içinde başka bir firmaya devri veya satışı ile farklı sektörlerde faaliyet gösteren gerçek ve/veya tüzel kişilere devri veya satılarak değerlendirilmesi için işlem öncesi Kuruma bildirimde bulunulması zorunludur. (6) Devrin, tesisin yer değişikliğini de içermesi durumunda, yer değişikliğine bağlı olarak yapılan işlemler 17 nci maddedeki hükümlere tabidir." kuralı yer almaktadır.
Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin işlem tarihinde yürürlükte olan 18. maddesine yönelik inceleme;
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş olup, Anayasa Mahkemesi kararlarında hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, eylem ve işlemleri yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmıştır.
Bir hiyerarşik kurallar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki kuralların, yürürlüklerini üst düzeydeki kurallardan aldığı kuşkusuzdur. Kurallar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla bir kuralın, kendisinden daha üst konumda bulunan bir kurala aykırı veya bunu değiştirici nitelikte hükümler getirmesine imkân bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Kanun koyucu, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulamasını yürütmeye, başka bir ifadeyle idareye bırakır. Bu, aslî düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur.
İdarenin düzenleyici işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği” ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında, söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanılması zorunludur.
Davacı tarafından Yönetmeliğin 18. maddesinin iptali istenilmekte ise de, dava konusu işlem Yönetmeliğinin 18. maddesinin 4. fıkrasına dayanılarak tesis edildiğinden ve esasen davacı açısından menfaat ihlali oluşturan düzenleme 4. fıkrada yer aldığından inceleme 18. maddenin 4. fıkrasına yönelik olarak yapılmıştır.
4733 sayılı Kanun'un 4/B maddesinin 1 (c), (d), (f) bentleri ile Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi, aynı maddenin 6 ve 8. fıkralarında, tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kağıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün mamulleri, makaron, ... konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, bu alanda faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetlerinin incelenmesi ve denetlenmesi Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının (Tarım ve Orman Bakanlığı) görevleri arasında sayılmış, Bakanlıktan izin almaksızın kurulu makinelerini ülke içerisinde kısmen veya tamamen, aynı firma tarafından kurulan başka bir fabrikaya nakleden, devreden ya da ülke dışında çıkaranlara idari para cezası verileceği kurala bağlanmak suretiyle, Bakanlıktan izin almadan devir işlemi yapılamayacağı düzenlenmiş, Yönetmeliğin dava konusu maddesinde de, 4733 sayılı Kanunun cezai hükümleri düzenleyen 8. maddesinin 6. fıkrası hükmü uyarınca, belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisinin, 5. fıkrada sayılan haller dışında, bir bütün olarak hiç bir gerçek ve/veya tüzel kişiye devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik maddesinde, Kanuna aykırı faaliyetleri nedeniyle belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisinin bir bütün olarak devredilemeyeceği, ancak aynı maddenin 5. fıkrasında belirtilen makina ve ekipmanlardan bir kısmının Kuruma bildirimde bulunulması suretiyle devredilebileceği düzenlenmiş olup, "bütün halinde devir", Kanunun Bakanlığa verdiği görev ve yetkiler dahilinde yasaklanmıştır.
Bu itibarla, tütün ve alkol piyasasının takip ve kontrolünün sağlanması ve piyasa güvenliğinin tesisi ile yetkili ve görevli bulunan davalı idarece, 4733 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen maddelerine dayanılarak, piyasa güvenliğini sağlamaya yönelik olarak düzenlenen dava konusu Yönetmelik kuralında dayanağı mevzuat hükümlerine aykırılık görülmemiştir.
Davacının, ... tarih ve ... belge numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için alınmış piyasaya arz uygunluk belgelerinin ... Üretim Sanayi Ticaret Anonim Şirketi'ne devrine yönelik başvurusunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı işleminin incelenmesi;
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığına yazdığı ... tarih ve ... sayılı dilekçe ile, ... tarih ve ... numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için almış olduğu Piyasaya Arz Uygunluk Belgelerinin, ... Üretimi San. Tic. A.Ş.'ye devrine izin verilmesi talebinde bulunduğu, davalı idarece yapılan incelemeler sonucunda, davacı şirket hakkında ... Cumhuriyet Başsavcılığınca... tarihli ve... sayılı; ... Cumhuriyet Başsavcılığınca da ... tarihli ve ... sayılı soruşturmaların yürütüldüğünün ve firma yetkilileri hakkında 5607 sayılı Kanun kapsamında soruşturma başlatıldığının anlaşılması üzerine, tütün ve alkol piyasasının güvenliğini bozucu nitelikteki şirket faaliyeti sebebiyle, Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığının 05/08/2021 ve 19/10/2021 tarihlerinde Hukuk Hizmetleri Genel Müdürlüğüne yazdığı yazılarla, şirketin Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesinin askıya alınmasının mahkemeden talep edilmesinin istenildiği, bilahare davacı şirketin idare kayıtlarına 30/01/2023 tarihinde giren dilekçesi ile; "Firmalarının yetkili organı tarafından, tesislerinin devrine karar verildiği, bu nedenle, Makaron Üretimi ve Ticaretine ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesi uyarınca, Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile Piyasaya Arz Uygunluk Belgesinin devir alacak şirket olan ... Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.'ye devrine izin verilmesinin" talep edildiği, davacı şirketin söz konus talebine, dava konusu ... tarihli ve ... sayılı işlemle; "...Firma ve yetkilileri hakkında başlatılan soruşturmalar nedeniyle, Cumhuriyet Başsavcılıklarından üretim ve faaliyet uygunluk belgelerinin askıya alınmasının talep edildiği, bu nedenle yürütülen soruşturmaların; dava açılması durumunda da davaların sonuçlanmasından sonra talebin değerlendirileceği" şeklinde cevap verilmesi üzerine anılan işlemin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesine göre, devir yasağının söz konusu olabilmesi için, belgelerinin iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilmiş olmasının gerektiği, ayrıca maddede, üretim tesisinin bir bütün olarak devredilemeyeceğinin kurala bağlandığı, oysa davalı idareye yapılan başvuruda tesisin bütün olarak devrinin talep edilmediği ileri sürülürken, davalı idare tarafından da, davacı şirkete isnat edilen suçlamanın, 4733 sayılı Kanunun 8. maddesinin 6. fıkrası uyarınca, aykırılığın giderilmesinin mümkün olmadığı hallerden olup, süre verilmeksizin belgelerin iptalini gerektirdiği, ancak, konuyla ilgili açılan davalarda mahkemelerce süre verilmeksizin tesis edilen belge iptali işlemlerinin iptaline karar verildiği, bu nedenle Kanunun 8. maddesinin 8. fıkrası uyarınca, ceza mahkemelerinden sanıkların belgelerinin askıya alınmasının talep edildiği, davacı hakkında açılmış bir soruşturma bulunduğundan, davacı şirketin devir talebinin, belgelerinin askıya alınmış olması sebebiyle (davaların sonuçlanmasından sonra değerlendirileceğinden bahisle) kabul edilmediği savunulmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işlemin tesisi tarihinde, Yönetmeliğin 18. maddesinin 4. fıkrası uyarınca davacı şirketin belgelerinin iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilmediği, Kanunun 8. maddesinin 8. fıkrası uyarınca da hakkında yürütülen ceza davalarında belgelerinin askıya alındığına dair bir karar alınmadığı anlaşılmakta ise de, bu noktada dava konusu işlemin sebep unsurunu oluşturan "askıya alma" işleminin niteliğinin incelenmesi gerekmektedir.
4733 sayılı Kanun'un 7423 sayılı Kanunla değişik 8. maddesinin 8. fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan "... askıya alınır" ibaresinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine yapılan başvuru sonunda, Anayasa Mahkemesinin 26/07/2023 günlü ve E:2023/32, K:2023/138 sayılı kararında (özet olarak); " ...... Dava konusu kural uyarınca maddede sayılan fiilleri işlediği tespit edilen kişiler hakkında kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar 4733 sayılı Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin verilen belgeler askıya alınacak ve adli sürecin nihai olarak sonuçlanmasına kadar bu belgelerin sağlamış olduğu yetkilerden yararlanılamayacaktır. Anayasa’nın 38. maddesinin dördüncü fıkrasında “Suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz.” şeklinde de açıkça ifade edilen ve Anayasa'nın 36. maddesinde güvence altına alınan adil yargılanma hakkının da bir unsuru olan masumiyet karinesi, ceza hukukunun temel ilkelerinden olup hakkında suç isnadı bulunan bir kişinin, adil bir yargılama sonunda suçlu olduğuna dair kesin hüküm tesis edilene kadar masum sayılması gerektiğini ifade etmekte ve hukuk devleti ilkesinin de bir gereğini oluşturmaktadır.
Masumiyet karinesi uyarınca, bir kişinin suçlu olarak nitelendirilebilmesi ve hakkında ceza hukukunun alanına giren yaptırımların uygulanabilmesi, kesin hükümle mahkûm olmasına bağlıdır. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan bu güvencenin mahkeme kararına işaret ettiği açıktır. Dolayısıyla bağımsız bir mahkeme tarafından verilen bir hüküm bulunmaksızın kişilerin suçlu kabul edilmesi masumiyet karinesi güvencesiyle de çelişebilir. Nitekim kişinin suçluluğuna bağımsız mahkemece karar verilmesini öngören anayasal güvence feragat edilebilir nitelikte değildir (AYM, E.2013/133, K.2013/169, 26/12/2013; E.2022/72, K.2023/3, 5/1/2023, § 27).
4733 sayılı Kanun kapsamında verilen faaliyet izinlerinin askıya alınması bir ceza olarak düzenlenmemiştir. Öte yandan faaliyet izninin askıya alınmasının idari bir yaptırım olarak değil, geçici bir idari tedbir olarak düzenlendiği görülmektedir. Geçici olarak faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması şeklindeki tedbir cezalandırma ve caydırıcılıktan ziyade kuralın gerekçesinde de ifade edildiği üzere tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamının ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesi amacına yöneliktir. Yine faaliyet izninin bir süre askıya alınmasının sonuçları itibarıyla ağır bir tedbir olabileceği düşünülse de bu tedbir işleminin uygulanmasında belirleyici unsurun izin sahibinin tütün, tütün mamulleri ve alkol piyasasında faaliyet göstermeye uygunluğunun olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla faaliyet izinlerinin askıya alınması işleminin bir suç isnadı mahiyetinde olmadığı, medeni hak ve yükümlülüklerle ilgili bir işlem olduğu anlaşılmaktadır.
4733 sayılı Kanun’da, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin belgelerin Bakanlık tarafından verileceği düzenlenmiştir. Yine Kanun’un 8. maddesinin sekizinci fıkrasında belirli fiiller sebebiyle haklarında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı bulunan kişilere faaliyete ilişkin belgelerin verilmeyeceği ve verilmiş olanların da Bakanlık tarafından iptal edileceği düzenlenmiştir. Faaliyete ilişkin belgenin verilmesi ile iptal edilmesinde olduğu gibi bir idari işlem niteliğine sahip olan belgenin askıya alınmasında da -Kanun’da aksi yönde bir düzenleme bulunmadığından- Bakanlığın yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Kural uyarınca faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması işlemi için kişi hakkında adli sürecin başlaması gerekmediği gibi, ceza mahkemesince mahkûm edilmiş olması şartı da aranmamaktadır. Askıya alma işleminin uygulanabilmesi için kural kapsamındaki fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilmiş olması gerekli ve yeterli olacaktır.
Kural uyarınca faaliyete ilişkin belgelerin kişi hakkında kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar askıya alınması, kişilerin ticari ve mesleki faaliyetleri için önemli olan birçok işlemi yapma imkânını belirli bir dönem için ortadan kaldıracağından kuralın teşebbüs özgürlüğüne sınırlama getirdiği anlaşılmaktadır.
Kural; tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamını ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesini amaçlamaktadır. Bu itibarla kamu zararının önlenmesi amacıyla teşebbüs özgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı sonucuna ulaşılmaktadır. Ancak sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterli olmayıp ölçülü olması da gerekmektedir.
Faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınmasının yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerini önleyebilecek nitelikte olduğu açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımından elverişli olmadığı söylenemez.
Yasa dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idarece yapılacak tespit üzerine faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması etkili bir araçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafından uygulanması gerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal bir tespit olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılması ihtimalini de beraberinde getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşı Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık bir hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür.
Diğer yandan faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınmasına neden olan fiil sebebiyle yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkisi de orantılılık incelemesinde gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti askıya alma işlemi, Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. Kanun’da tedbir işleminin değişen koşullara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi, kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya beraat kararı verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanın da yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen ceza yargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığı durumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yeniden gözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla tedbir işleminin değişen koşullara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu süre zarfında faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınmasından daha hafif tedbirin uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu anlaşılmaktadır." gerekçeleriyle 4733 sayılı Kanunun 8. maddesinin 8. fıkrasında yer alan "... Askıya alınır" ibaresinin Anayasa’nın 13., 38. ve 48. maddelerine aykırı olduğuna karar verilmiştir.
Görüldüğü üzere, Anayasa Mahkemesince, 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 8. fıkrasında yer alan "... Askıya alınır" ibaresinin orantısız ve dolayısıyla ölçüsüz olduğundan bahisle Anayasaya aykırı bulunarak iptaline karar verilmiş ise de, kararda, askıya alma işlemi incelenerek, faaliyete ilişkin belgelerin verilmesi ile iptal edilmesinde olduğu gibi, askıya alınmasında da Bakanlığın yetkili olduğu, faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması işlemi için, kişi hakkında adli sürecin başlaması gerekmediği gibi ceza mahkemesince mahkum edilmiş olması şartının da aranmadığı, askıya alma işleminin uygulanabilmesi için kural kapsamındaki fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilmiş olmasının gerekli ve yeteri olduğu, askıya alma işleminin amacının tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında, yasadışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamını ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesini amaçladığı, belgelerin askıya alınmasına ilişkin tedbirin idarece yargısal bir tespit olmadan uygulanması, hatalı değerlendirmelerin yapılması ihtimalini beraberinde getirmekte ise de, tedbir işlemine karşı idari yargı yoluna başvurulabileceği ve açık bir hukuka aykırılık bulunması halinde yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği belirtilmiştir.
Uyuşmazlıkta, davacı şirkete ait, .../İZMİR adresinde bulunan makaron üretim tesisinde yapılan incelemeler sonunda, üretim sahasında iç piyasaya arz amacıyla üretilen ... ve ... markalı ürünler bulunduğu, bunlardan ... markalı makaronların bir kısmının bandrollü olduğu, ... markalı makaronların ise bandrolsüz olduğu, mamül ambarı olarak ifade edilen ek alanda, ihracat amacıyla üretildiği beyan edilen ve üzerinde "ihracat amacıyla üretilmiştir" kodlama bilgisi yer alan paketlerin bulunduğu, paketlerin, üzerinde bandrol bulunmayan iç piyasaya arz ambalajlı ..., ... ve ... markalı ürünlerden oluştuğu, ... İlçe Jandarma Komutanlığı görevlilerince 04/11/2020 tarihinde fabrika sahası dışında ele geçirilen ve ... Jandarma Karakol Komutanlığı deposunda muhafaza altında bulunan ... markalı, 27.800 paket makaronların iç piyasaya arz amacıyla üretilen makaronlardan olduğunun, ancak birim paketler üzerine bandrol bulunmadığının tespit edildiği anlaşılmıştır.
Buna göre, yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararında belirtilen, "4733 sayılı Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin verilen belgelerin verilmesi ile iptal edilmesinde olduğu gibi, askıya alınmasında da Bakanlığın yetkili olduğu, faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması işlemi için, kişi hakkında adli sürecin başlaması gerekmediği gibi ceza mahkemesince mahkum edilmiş olması şartının da aranmadığı, askıya alma işleminin uygulanabilmesi için kural kapsamındaki fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilmiş olmasının gerekli ve yeteri olduğu" hususları da göz önüne alındığında, davalı idarece, tütün, tütün mamülleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında, yasadışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamının ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesi amacıyla "askıya alma" işleminin tesis edilebileceği, uyuşmazlıkta da, 4733 sayılı Kanunun 8. maddesinin 8. fıkrasında belirtilen fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilerek, ilgililer hakkında ceza davası açıldığı anlaşıldığından, askıya alma işleminin tesisi için aranan tüm koşulların oluştuğu görülmektedir.
Bu durumda, davacının 4733 sayılı Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin belgelerinin askıya alınmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, belgelerin askıda bulunduğu süreçte, davacı şirketin (esasen işletmenin üretim yapma kapasitesini ortadan kaldıracak şekildeki) devir talebine ilişkin başvurusunun "askıya alma" işlemi nedeniyle reddine ilişkin dava konusu işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.
Kaldı ki, 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 8. fıkrasında Anayasa Mahkemesinin iptal kararı doğrultusunda değişiklik yapılarak anılan fıkra; "(Değişik sekizinci fıkra:30/11/2022-7423/4 md.) Bu Kanuna, 4250 sayılı Kanuna, 213 sayılı Kanunun 359 uncu maddesinin (d) fıkrasına veya 21/3/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanununun 3 üncü maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı olanlara, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin hiçbir belge verilmez, verilmiş olanlar Tarım ve Orman Bakanlığınca iptal edilir. (Değişik ikinci cümle: 27/12/2023-7491/38 md.) Bu Kanuna, 4250 sayılı Kanuna, 213 sayılı Kanunun 359 uncu maddesinin (d) fıkrası ile 5607 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiillerden soruşturma ve/veya kovuşturma başlatılması durumunda bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin verilen belgeler, durumun Bakanlığa yargı merciince bir hafta içerisinde bildirilmesiyle veya sair suretlerle Bakanlıkça ıttıla edilmesi durumunda, belgenin düzenlendiği tesis veya işyeri dikkate alınarak askıya alınır. Askıya alma süresince söz konusu tesis veya işyeri için başkaca bir belge düzenlenmez. Tüzel kişilerin organ veya temsilcisi ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen bir kişi tarafından tüzel kişinin yararına işlenmesi durumunda da askıya alma işlemi uygulanır. Bakanlıkça askıya alma işleminin kaldırılıp kaldırılmayacağı altı ayda bir değerlendirilir. Ancak kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın kesinleşmesi üzerine ya da mahkûmiyet dışında bir hüküm veya hükmün açıklanmasının geri bırakılmasına karar verilmesi halinde kesinleşmesi beklenmeksizin Bakanlık tarafından askıya alma işlemi ortadan kaldırılır." şeklinde yeniden düzenlenmiş ve yine dava konusu işlemin tesis tarihinden sonra, (... günlü ve ... RG) Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesinde "Devreden ve devralan gerçek kişiler için başvuru sahibi, tüzel kişiler için yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile temsile yeterli kişiler hakkında Kanuna veya 5607 sayılı Kanuna muhalefetten dolayı açılmış soruşturma veya dava varsa, sonuçlanmadan devir işlemi yapılmaz" düzenlemesine yer verildiği görülmüş olup, yapılan değişikliklerin yürürlüğünden sonra, ilgililer hakkında, Kanunun 8. maddesinde sayılan mevzuat hükümlerine aykırı fiillerden soruşturma ve/veya kovuşturma başlatılması durumunda, yürütülen faaliyetlere ilişkin belgelerin Bakanlıkça askıya alınacağı, Bakanlıkça, askıya alma işleminin kaldırılıp kaldırılmayacağının altı ayda bir değerlendirileceği, soruşturma veya dava varsa, sonuçlanmadan devir işlemi yapılamayacağı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 06/05/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ... ve temsilcisi ...'ın ve davalı idare vekili Hukuk Müşaviri ...'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından, Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığına sunulan 30/01/2023 tarihinde Kurum kaydına giren ... Kurum kayıt sayılı dilekçeyle, firmalarının yetkili organı tarafından tesislerinin devrine karar verildiğinden, Makaron Üretimi ve Ticaretine ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesi uyarınca, ... tarih ve ... numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için almış olduğu Piyasaya Arz Uygunluk Belgesinin ... Üretim Sanayi ve Ticaret A.Ş.'ye devrine izin verilmesi talebinde bulunulmuştur.
Davalı idarece yapılan incelemeler sonucunda, davacı şirket hakkında ... Cumhuriyet Başsavcılığınca ... tarih ve ...sayılı dosya kapsamında soruşturma yürütüldüğü, ... Cumhuriyet Başsavcılığınca da ... tarih ve... sayılı soruşturmaların yürütüldüğü, şirket ve şirket yetkilileri hakkında 5607 sayılı açakçılıkla Mücadele Kanunu kapsamında soruşturma başlatıldığı anlaşılmıştır. Bunun üzerine, Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığınca tütün ve alkol piyasasının güvenliğini bozucu nitelikteki eylemler nedeniyle, şirketin Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesinin askıya alınmasının Cumhuriyet Başsavcılıklarından talep edilmesi istenilmiştir.
Davacı şirketin devir talebine karşılık dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemle, "Şirket ve yetkilileri hakkında başlatılan soruşturmalar nedeniyle Cumhuriyet Başsavcılıklarından üretim ve faaliyet uygunluk belgelerinin askıya alınmasının talep edildiği, Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesinin birinci ve dördüncü fıkrasına atıf yapılarak, yürütülen soruşturmaların ve/veya dava açılması durumunda da davaların sonuçlanmasından sonra talebin değerlendirmeye alınmasının uygun görüldüğü" şeklinde cevap verilmesi üzerine anılan işlemin ve dayanağı olduğu belirtilen Yönetmelik maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dava dilekçesinde her ne kadar Yönetmeliğin 18. maddesinin tamamının iptali istenilmişse de, dava konusu işlem maddenin birinci ve dördüncü fıkrasına dayanılarak tesis edilmesi ve davacının ileri sürdüğü hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, dava konusu madde birinci ve dördüncü fıkrasıyla sınırlı olarak incelenmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun'un "Görevler" başlıklı 4. maddesinin (B) bendinde, "...c) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, tütün ve alkol piyasalarına ilişkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda tüketici bilinci oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılması ve tüketicilerin seçeneklerini azaltabilecek rekabet ve reklam koşullarının belirlenmesi çalışmaları ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerde ürün güvenliğini sağlamak amacıyla gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde çalışmalar yürütmek, d) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, etil alkol, metanol ve alkollü içkiler konusunda piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirlerin alınması, analizlerin yapılması veya yaptırılmasına yönelik çalışmaları yürütmek, ... f) Tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi ve alkol piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde bu hususlarda yetkili kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak, piyasalarda görülen aksaklıklara ilişkin çalışmalar yürütmek" Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının görevleri arasında sayılmış; "Cezai hükümler" başlıklı 8. maddesinin beşinci fıkrasının (d) bendinde, "Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından izin almaksızın işleme veya üretim tesislerinde proje tadilat kapsamındaki işlemleri yapan, kurulu makinelerini ülke içerisinde kısmen veya tamamen aynı firma tarafından kurulan yeni veya eski bir fabrikaya nakleden, başka bir firmaya devreden ya da ülke dışına çıkaranlara veya bildirimde bulunmaksızın faaliyetini sona erdirenlere ellibin Yeni Türk Lirasından beşyüzbin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir."; altıncı fıkrasında, "Yukarıda sayılan fiiller dışında, bu Kanun ile 4250 sayılı Kanuna veya bu kanunlara göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere ya da Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca verilen belgelerde yer alan şartlara uyulmadığının tespiti halinde, ilgili gerçek ve tüzel kişiler uyarılır ve aykırılığın giderilmesi için uygun bir süre verilir. Her işlem için verilecek süre Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca belirlenir. Verilen süre sonunda aykırılığın devam etmesi halinde veya aykırılığın giderilmesinin mümkün olmadığı hallerde süre verilmeksizin Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca verilen belgeler iptal edilir."; sekizinci fıkrasının birinci cümlesinde, "Bu kanuna, 4250 sayılı Kanuna, 213 sayılı Kanunun 359'uncu maddesinin (d) fıkrasına veya 21/03/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanununun 3'üncü maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkumiyet kararı olanlara, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin hiçbir belge verilmez, verilmiş olanlar Tarım ve Orman Bakanlığınca iptal edilir." kurallarına yer verilmiştir. "(Değişik sekizinci fıkra: 13/02/2011 - 6111/175 md.) Bu Kanuna, 4250 sayılı Kanuna, veya 5607 sayılı Kanuna aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı olanlara, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının düzenlemekle yükümlü olduğu piyasalarda faaliyete ilişkin hiçbir belge verilmez, verilmiş olanlar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca iptal edilir. Mahkemece verilecek mahkumiyet kararında kararın kesinleşmesine kadar faaliyete ilişkin tüm belgelerin askıya alınmasına da karar verilir. Yargılama sonuna kadar üretici ve ithalatçılara yetkili idarece uygun görülecek miktarda bandrol, etiket, hologram, pul, damga veya benzeri işaretler verilebilir. Söz konusu fiillerin kamu sağlığını veya tütün ve alkol piyasasının güvenliğini bozucu nitelikte olması halinde, yargılama sürecinde yetkili mahkemece mevcut delil durumuna göre belgelerin askıya alınmasına tedbiren karar verilir." kurallarına yer verilmiştir.
Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle "Devir" başlıklı 18. maddesinde, "(1) Üretim tesisinin devri Kurumun iznine tabidir. (2) Firmanın yetkili organı tarafından tesisin devrine ilişkin olarak alınan karar, devralacak olan gerçek veya tüzel kişiye ait 6'ncı maddenin birinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerinde sayılan belgeler ile birlikte devir izni öncesi Kuruma başvurulur. Tamamlanmış başvurular en geç altmış gün içinde karara bağlanır. (3) İzni müteakiben devir sözleşmesinin imzalanmasından sonra, devralan gerçek veya tüzel kişi Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile Piyasaya Arz Uygunluk Belgesinin güncellenebilmesi için devir sözleşmesi ile birlikte en geç otuz gün içinde Kuruma müracaat eder. Kurumca yerinde inceleme yapılarak, uygunluğun belirlenmesi halinde yeni belgeler düzenlenerek devralan firmaya verilir. (4) Kanunun 8'inci maddesinin altıncı fıkrası hükmü gereğince belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisi, bu maddenin beşinci fıkrasında sayılan haller dışında bir bütün olarak hiçbir gerçek ve/veya tüzel kişiye devredilemez. (5) Bu maddenin dördüncü fıkrası kapsamında belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisinde bulunan; a) Makine ve ekipmanlardan makaron imalat ve paketleme ile filtre çubuğu imalat makinelerinin yurt dışına çıkarılması, hurdaya ayrılmak suretiyle imhası ve hurda olarak satışı ile makaron ve tütün mamulleri sektöründe faaliyet gösteren başka bir firmaya devri için işlem öncesi Kurumdan izin alınır. Diğer makine ve ekipmanların ise yurt dışına çıkarılması, hurdaya ayrılmak suretiyle imhası, hurda olarak satışı, yurt içinde başka bir firmaya devri veya satışı ile farklı sektörlerde faaliyet gösteren gerçek ve/veya tüzel kişilere devri veya satılarak değerlendirilmesi için işlem öncesi Kuruma bildirimde bulunulması zorunludur. b) Mamulat çeşitlerinin piyasaya arzına, bir defaya mahsus olmak üzere izin verilebilir ya da Kurumun gözetimi ve denetimi altında imha edilir. Kullanılmamış ve fire bandrollerin tespit ve imha işlemleri Bandrollü Ürün İzleme Sistemi genel tebliğleri ile belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirilir. c) Hammadde ve malzeme stoklarının ise yurt dışına çıkarılması, imhası, yurt içinde başka bir firmaya devri veya satışı ile farklı sektörlerde faaliyet gösteren gerçek ve/veya tüzel kişilere devri veya satılarak değerlendirilmesi için işlem öncesi Kuruma bildirimde bulunulması zorunludur. (6) Devrin, tesisin yer değişikliğini de içermesi durumunda, yer değişikliğine bağlı olarak yapılan işlemler 17'nci maddedeki hükümlere tabidir." kuralları yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin incelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir. Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunludur.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisinin kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır.
4733 sayılı Kanun'da, tütün, tütün mamulleri, makaron, yaprak sigara kâğıdı, sigara filtresi, alkol ve alkollü içkilerin üretim, satış ve sunum faaliyetlerine ilişkin izin ve yetki belgelerinin verilmesi, bu faaliyetlere ilişkin piyasa takip ve kontrolünün sağlanması, ürün güvenliğini sağlamak, piyasa güvenliğinin tesisi için tedbirler almak, piyasada faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilerin işlemlerini görev alanı itibarıyla incelemek ve denetlemek, yasadışı ticareti önleyecek faaliyetleri yürütmek, gerektiğinde kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yapmak Gıda, Tarım ve Hayvancılık (Tarım ve Orman) Bakanlığının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Ayrıca, Bakanlıktan izin almaksızın kurulu makinelerini ülke içerisinde kısmen veya tamamen aynı firma tarafından kurulan yeni veya eski bir fabrikaya nakletmek ve başka bir firmaya devretmek idari para cezası sebepleri arasında sayılmıştır. Bu kanun veya bu kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere ya da Bakanlıkça verilen belgelerde yer alan şartlara uyulmadığının tespiti halinde, ilgili gerçek ve tüzel kişilerin uyarılacağı ve aykırılığın giderilmesi için uygun bir süre verileceği, verilen süre sonunda aykırılığın devam etmesi halinde veya aykırılığın giderilmesinin mümkün olmadığı hallerde ise süre verilmeksizin belgeler iptal edilecektir. Öte yandan, bu Kanun'a, 4250 sayılı Kanun'a, 213 sayılı Kanun'un 359. maddesinin (d) fıkrasına veya 21/03/2007 tarih ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'nun 3. maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkumiyet kararı olanlara, bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin hiçbir belgenin verilmeyeceği, verilmiş olanların Tarım ve Orman Bakanlığınca iptal edileceği düzenlenmiştir.
Bakanlıktan izin almadan devir işlemi yapılamayacağı Kanun'da dolaylı olarak düzenlenmiş olup, bu husus dava konusu Yönetmeliğin birinci fıkrasında açıkça belirtilmiştir. Dördüncü fıkrada ise, 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca belgesi iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilen üretim tesisinin, bu maddenin beşinci fıkrasında sayılan haller dışında bir bütün olarak hiçbir gerçek ve/veya tüzel kişiye devredilemeyeceği, beşinci fıkrada belirtilen makina ve ekipmanlardan bir kısmının Kuruma bildirimde bulunmak suretiyle devredilebileceği belirtilmiştir.
Bu itibarla, tütün ve alkol piyasasının takip ve kontrolünün sağlanması ve piyasa güvenliğinin tesisi ile görevli ve yetkili bulunan davalı idarece, piyasa güvenliğini sağlamaya yönelik olarak getirildiği anlaşılan dava konusu Yönetmelik kurallarında dayanağı 4733 sayılı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte, Yönetmeliğin 18. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca davacı şirketin belgelerinin iptal edilmek suretiyle faaliyetine son verilmediği, ayrıca 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca da hakkında yürütülen ceza davalarında belgelerinin askıya alındığına dair bir karar alınmadığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar, dava konusu işlemde Yönetmeliğin dördüncü fıkrasına atıfla karar verildiği anlaşılmakta ise de, olayda 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin altıncı fıkrası uyarınca davacı şirketin belgelerinin iptal edilmediği, üretim tesisinin faaliyetine de son verilmediği anlaşıldığından, davacı tarafından Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile belirli ürünler için alınmış Piyasaya Arz Uygunluk belgelerini Kuruma bildirimde bulunmak suretiyle devredilebileceği açıktır.
Bu itibarla, süreç içerisinde davacı şirketin belgelerinin askıya alınmadığı, belgelerin iptaline ilişkin bir karar verilmediği gibi tesisin faaliyetine de son verilmediği, başvuru ve işlem tarihi itibarıyla davacının tesis ve belgelerinin devrine engel bir düzenleme de bulunmadığı anlaşıldığından, davacı tarafından yapılan başvuru hakkında davalı idarece dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan mevzuat ve mevcut hukuki durum dikkate alınarak bir karar verilmesi gerekirken, gelecekte ortaya çıkacak hukuki durumun beklenilerek ona göre karar verileceği belirtilerek başvurunun reddedilmesine ilişkin işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1\. 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 18. maddesinin birinci ve dördüncü fıkrası yönünden davanın REDDİNE oybirliğiyle,
2\. ... tarih ve ... belge numaralı Üretim ve Faaliyet Uygunluk Belgesi ile ... ve ... marka ürünler için alınmış piyasaya arz uygunluk belgelerinin ... Üretim Sanayi Ticaret Anonim Şirketi'ne devrine yönelik başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Tarım ve Orman Bakanlığı Tütün ve Alkol Dairesi Başkanlığı işleminin İPTALİNE oyçokluğuyla,
3\. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4\. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5\. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 6/05/2025 tarihinde karar verildi.


(X) KARŞI OY :
Dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirkete ait .../İZMİR adresinde bulunan makaron üretim tesisinde yapılan incelemelerde, üretim sahasında iç piyasaya arz amacıyla üretilen ... ve ... markalı ürünler bulunduğu, bunlardan ... markalı makaronların bir kısmının bandrollü olduğu, ... markalı makaronların ise bandrolsüz olduğu, mamül ambarı olarak ifade edilen ek alanda, ihracat amacıyla üretildiği beyan edilen ve üzerinde "ihracat amacıyla üretilmiştir" kodlama bilgisi yer alan paketlerin bulunduğu, paketlerin üzerinde bandrol bulunmayan iç piyasaya arz ambalajlı ... , ... ve ... markalı ürünlerden oluştuğu, ... İlçe Jandarma Komutanlığı görevlilerince 04/11/2020 tarihinde fabrika sahası dışında ele geçirilen ve ... Jandarma Karakol Komutanlığı deposunda muhafaza altında bulunan ... markalı 27.800 paket makaronların iç piyasaya arz amacıyla üretilen makaronlardan olduğu, ancak birim paketler üzerine bandrol bulunmadığı tespit edilmiştir.
UYAP üzerinden yapılan incelemede, anılan tespiti de içeren ... Cumhuriyet Başsavcılığının... tarih ve ... sayılı iddianamesiyle başlayan yargılamada, ... Asliye Ceza Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla davacı şirket yetkilisinin ve diğer birçok sanığın 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu ve Türk Ceza Kanunu uyarınca mahkumiyetine karar verildiği görülmüştür.
4733 sayılı Kanun'un 7423 sayılı Kanun'la değişik 8. maddesinin sekizinci fıkrasının ikinci cümlesinde (213 sayılı Kanunun 359 uncu maddesinin (d) fıkrası ile 5607 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiilleri işlediği tespit edilenlere bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin verilen belgeler, kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar askıya alınır ve bu süre içinde söz konusu tesis veya işyeri için başka bir gerçek veya tüzel kişiye belge verilmez.) yer alan "... askıya alınır ..." ibaresinin iptali istemiyle yapılan başvuru sonucunda, Anayasa Mahkemesinin 26/07/2023 tarih ve E:2023/32, K:2023/138 sayılı kararıyla (özet olarak), "....Öte yandan faaliyet izninin askıya alınmasının idari bir yaptırım olarak değil, geçici bir idari tedbir olarak düzenlendiği görülmektedir. Geçici olarak faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması şeklindeki tedbir cezalandırma ve caydırıcılıktan ziyade kuralın gerekçesinde de ifade edildiği üzere tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamının ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesi amacına yöneliktir. ... Faaliyete ilişkin belgenin verilmesi ile iptal edilmesinde olduğu gibi bir idari işlem niteliğine sahip olan belgenin askıya alınmasında da -Kanun’da aksi yönde bir düzenleme bulunmadığından- Bakanlığın yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Kural uyarınca faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması işlemi için kişi hakkında adli sürecin başlaması gerekmediği gibi, ceza mahkemesince mahkûm edilmiş olması şartı da aranmamaktadır. Askıya alma işleminin uygulanabilmesi için kural kapsamındaki fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilmiş olması gerekli ve yeterli olacaktır. ...
Kural; tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamını ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesini amaçlamaktadır.
Faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınmasının yasa dışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerini önleyebilecek nitelikte olduğu açıktır. ... Buna karşın tedbir işlemine karşı Anayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık bir hukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür. ...
Bu itibarla tedbir işleminin değişen koşullara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya bu süre zarfında faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınmasından daha hafif tedbirin uygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralın orantısız dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu ..." gerekçeleriyle anılan ibaresinin Anayasa’nın 13., 38. ve 48. maddelerine aykırı olduğuna karar verilerek ikinci cümlenin iptaline karar verilmiştir.
Her ne kadar Anayasa Mahkemesince iptal kararı verilmiş ise de, kararda, geçici bir tedbir olarak düzenlenen askıya alma işleminin amacının tütün, tütün mamulleri ve alkollü içecekler piyasasında adli süreç esnasında, yasadışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamını ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesini amaçladığı, faaliyete ilişkin belgelerin verilmesi ile iptal edilmesinde olduğu gibi askıya alınmasında da Bakanlığın yetkili olduğu, faaliyete ilişkin belgelerin askıya alınması işlemi için, kişi hakkında adli sürecin başlaması gerekmediği gibi ceza mahkemesince mahkum edilmiş olması şartının da aranmadığı, askıya alma işleminin uygulanabilmesi için kural kapsamındaki fiillerin işlendiğinin Bakanlık tarafından tespit edilmiş olmasının gerekli ve yeterli olduğu, tedbir işlemine karşı idari yargı yoluna başvurulabileceği ve açık bir hukuka aykırılık bulunması halinde yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği belirtilmiştir.
Bununla birlikte, 4733 sayılı Kanun'un 8. maddesinin sekizinci fıkrasında Anayasa Mahkemesinin iptal kararı doğrultusunda değişiklik yapılarak anılan cümle, "... (Değişik ikinci cümle: 27/12/2023-7491/38 md.) Bu Kanuna, 4250 sayılı Kanuna, 213 sayılı Kanunun 359 uncu maddesinin (d) fıkrası ile 5607 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin onuncu, onaltıncı, onyedinci, onsekizinci, yirminci ve yirmibirinci fıkralarına aykırı fiillerden soruşturma ve/veya kovuşturma başlatılması durumunda bu Kanun kapsamında yürütülen faaliyetlere ilişkin verilen belgeler, durumun Bakanlığa yargı merciince bir hafta içerisinde bildirilmesiyle veya sair suretlerle Bakanlıkça ıttıla edilmesi durumunda, belgenin düzenlendiği tesis veya işyeri dikkate alınarak askıya alınır. ..." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Buna göre, her ne kadar olayda askıya almaya ilişkin bir karar bulunmamakta ise de 4733 sayılı Kanun'da belirtilen fiillerin işlendiği davalı idare tarafından tespit edildiği anlaşıldığından, tütün, tütün mamülleri ve alkollü içecekler piyasasında, yasadışı üretim, satış ve sunum faaliyetlerinin devamının ve buna bağlı oluşacak kamu zararının önlenmesi amacıyla, davacı şirketin işletmenin üretim yapma kapasitesini ortadan kaldıracak şekilde tesis ve belgelerini başka bir şirkete devri talebinin, adli süreç devam ederken idari bir tedbir olarak uygun görülmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, aksi yöndeki karara katılmıyoruz.
Nitekim, dava konusu işlemin tesisinden sonra, 03/11/2023 tarih ve 32358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan yönetmelikle Makaron Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dava konusu 18. maddesi değiştirilerek, altıncı fıkraya, "Devreden ve devralan gerçek kişiler için başvuru sahibi, tüzel kişiler için yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile temsile yeterli kişiler hakkında Kanuna (Ek ibare:RG-23/5/2025-32908) , 213 sayılı Kanunun 359 uncu maddesinin (d) fıkrasına veya 5607 sayılı Kanuna muhalefetten dolayı açılmış soruşturma veya dava varsa, sonuçlanmadan devir işlemi yapılmaz." düzenlemesi getirilmiştir.