Karar Detayı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2025/1324
Karar No : 2025/3477

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... İnşaat Tarım Orman Ürün. Day. Tük. Mall.
Turz. Gıda Temz. Hiz Yatr. Danış. San. İç Dış
Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Antalya ilinde serbest bölgede faaliyet gösteren davacı şirket tarafından, ANT-607 nolu "Üretim" ve ANT-613 nolu "Alım Satım" konulu faaliyet ruhsatlarının iptaline ilişkin Antalya Serbest Bölge Müdürlüğü'nün ... tarihli ve ... sayılı işlemiyle bildirilen Bakanlık işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; davacı şirketin, ANT-607 nolu "Üretim" konulu faaliyet ruhsatının düzenlenmesine esas teşkil eden 19/12/2014 tarihli faaliyet ruhsatı müracaat formunda ve ANT-613 nolu "Alım Satım" ruhsatının düzenlenmesine esas teşkil eden 13/12/2015 tarihli faaliyet ruhsatı müracaat formunda beyan ve taahhüt ettiği hususlara uymadığının, Antalya Serbest Bölge Müdürlüğü'nce davacı şirket ile ilgili dosyalarda, bilgi işlem kayıtlarında ve yerinde yapılan incelemeler/denetlemeler neticesinde düzenlenen 18/03/2022 tarihli tutanak ve ekleri ile tespit edildiği ve idarece söz konusu tespit ve değerlendirmeler esas alınmak suretiyle Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında, ihtar edilmeksizin, idareye tanınan takdir yetkisi kullanılarak, davacı şirkete verilen ANT-607 nolu "Üretim" ve ANT-613 nolu "Alım Satım" konulu faaliyet ruhsatlarının iptal edildiği anlaşıldığından; dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, üst yapı kullanım hakkını 3. kişiden 230.000 dolar bedelle devir alarak bina ve tesis yatırımları yaptığı, kiralama ruhsatı olmayan üretim ruhsatı olan bir firma oldukları, yurt dışında çeşitli ülkelere satışlarının olduğu, ileriye dönük olarak da anlaşmaları bulunduğu, yeni icat ve buluşlarının olduğu, davalı idarenin eşitlik ilkesine aykırı davrandığı, ruhsatları iptal edilmeyip uyarı yapılan şirketler olduğu, takdir hakkının keyfi kullanıldığı ileri sürülerek Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosyanın tekemmül ettiği görülmekle davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin, ayrıca 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından sunulan 19/12/2014 tarihli Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formunda; Serbest Bölgedeki ... Ada ..., ... nolu parsellerdeki üstyapının kullanım hakkının ... Tekstil San. Tic. AŞ.'den devralınacağı ve bu üstyapı için ayrı bir üretim ruhsatı talep edildiği beyan edilerek, talep edilen yeni üretim ruhsatı kapsammda yıllık toplam 82.600.000 kg mal üretileceği, ağırlıklı olarak yurtdışına satış yapılacağı, üretilecek 67.000.000 kg malın ihraç edilmesi suretiyle toplam 52.800.000 ABD Doları ihracat geliri sağlanacağı, 15.600.000 kg malın ise Türkiye'ye satılacağı ve bu faaliyetler için toplam 8 personel istihdam edileceği hususları taahhüt edilmiştir.
Davacının ruhsat talebinin uygun bulunması ve devir işlemlerinin tamamlanması üzerine 13/02/2015 tarihinde "devreden ... firmasının faaliyet ruhsatının başlangıç tarihi esas alınarak 16/04/2008 başlangıç tarihli, "yatırımcı kullanıcı" statüsünde ve 45 yıl geçerlilik süreli ANT-607 nolu "Üretim" konulu faaliyet ruhsatı düzenlenmiştir.
Davacı tarafından daha sonra alım-satım ruhsatı talebiyle sunulan 13/12/2015 tarihli Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formunda ise; ... Ada ... nolu parsellerdeki üstyapıda alım-satım faaliyeti yapılacağı, Türkiye'den ve yurtdışından satın alınacak 270.000.000 kg malın 140.000.000 kg'ının yurtdışına satılacağı ve 28.000.000 ABD Doları ihracat geliri sağlanacağı, 30.000.000 kg malın ise Türkiye'ye satılacağı ve alım-satım faaliyetleri için toplam 4 personel istihdam edileceği hususları taahhüt edilmiştir.
Davacının alım-satım ruhsatı talebinin de uygun görülmesi üzerine 25/05/2015 tarihinde, üstyapının bağlı olduğu ANT-607 nolu üretim ruhsatının başlangıç tarihi esas alınarak 16/04/2008 başlangıç tarihli, "yatırımcı kullanıcı" statüsünde ve 30 yıl geçerlilik süreli ANT-613 nolu alım-satım konulu faaliyet ruhsatı düzenlenmiştir.
Davalı idarenin 07/03/2022 tarihli talimatı üzerine davacı şirketin bölgedeki faaliyetleri Antalya Serbest Bölge Müdürlüğünce incelenmiş ve 18/03/2022 tarihli tutanakla tespit edilen hususlar Antalya Serbest Bölge Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı yazısı ile Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğe'ne bildirilmiştir.
Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünce yapılan değerlendirme sonucunda davacı şirkete ait ANT-607 nolu "Üretim" ve ANT-613 nolu "Alım Satım" konulu faaliyet ruhsatlarının iptaline karar verilmiş, söz konusu işlem Antalya Serbest Bölge Müdürlüğü'nün ... tarihli ve ... sayılı işlemiyle davacıya bildirilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun ''Amaç ve kapsam'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Kanun; ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi, yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili hususları kapsar.''; ''Faaliyet konuları ve koordinasyon'' başlıklı 4. maddesinde, ''Serbest bölgelerde, Yüksek Planlama Kurulunca uygun görülecek her türlü sınai, ticari ve hizmetle ilgili faaliyetler yapılabilir. Üretici işletmelerin talepleri hariç olmak üzere, fiyat, kalite ve standartlarla ilgili olarak kamu kurum ve kuruluşlarına kanunlarla ve diğer mevzuatla verilen yetkiler serbest bölgelerde uygulanmaz. Serbest bölgelerde yapılan faaliyetleri değerlendirmek, bu bölgelerin geliştirilmesine ve sorunların çözümüne ilişkin stratejileri belirlemek ve önerilerde bulunmak üzere Serbest Bölgeler Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur.'' hükümleri yer almaktadır.
Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliği'nin ''Faaliyetin Geçici Olarak Durdurulması ve Faaliyet Ruhsatının İptali'' başlıklı 14. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, 'Aşağıda belirtilen hallerde, yapılacak değerlendirme neticesinde, gerek görülmesi durumunda Faaliyet Ruhsatı Genel Müdürlük tarafından iptal edilir ve Serbest Bölge Gümrük İdaresi konu hakkında bilgilendirilir.
1) (a) bendinde belirtilen süre sonunda, aykırı işleme devam edildiğinin veya aynı bendin birden çok sayıda ihlal edildiğinin Bölge Müdürlüğünce düzenlenecek tutanakla tespit edilmesi,

2) Mücbir sebep halleri hariç 3 yıl süreyle hiçbir faaliyette bulunulmadığının Bölge Müdürlüğünce tutanakla tespit edilmesi,
3) Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formunda beyan ve taahhüt edilen hususlara uyulmaması veya beyan edilen hususların gerçek dışı olduğunun sonradan yapılan inceleme ve denetimler sonucu tespit edilmesi,
4) Serbest bölgede faaliyette bulunulmasının kamu yararı, kamu düzeni ve/veya kamu güvenliğine aykırı olduğuna dair bulgu ve bilgiye erişilmesi,
5) Kanun, yönetmelik, tebliğ ve genelge hükümlerine uyulmadığının tespit edilmesi. ... '';
Geçici 4. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde üretim konusu dışında Faaliyet Ruhsatına sahip yatırımcı Kullanıcıların üretim konulu yeni Faaliyet Ruhsatı alarak veya konu değişikliği yaparak aynı binada üretim faaliyetinde bulunmaları halinde, bu Faaliyet Ruhsatının süresi 45 yıldır. Üretim konulu Faaliyet Ruhsatının başlangıç tarihi ilk Faaliyet Ruhsatının başlangıç tarihi olup, bina üretim ruhsatına bağlanır." düzenlemeleri mevcuttur.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacı tarafından, üretim ruhsatına yönelik müracaat formunda; üretilecek 67.000.000 kg malın ihraç edilmesi suretiyle toplam 52.800.000 ABD Doları ihracat geliri sağlanacağı, 15.600.000 kg malın ise Türkiye'ye satılacağı ve bu faaliyetler için toplam 8 personel istihdam edileceği; alım-satım ruhsatına yönelik müracaat formunda ise; Türkiye'den ve yurtdışından satın alınacak 270.000.000 kg malın 140.000.000kg'ının yurtdışına satılacağı ve 28.000.000 ABD Doları ihracat geliri sağlanacağı, 30.000.000 kg malın ise Türkiye'ye satılacağı ve alım-satım faaliyetleri için toplam 4 personel istihdam edileceği beyan ve taahhüdünde bulunulduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, davacı şirketin Antalya Serbest Bölgesi'ndeki ticari faaliyetlerine ilişkin olarak serbest bölge işlem dosyalarında, Bakanlık elektronik bilgi işlem kayıtlarında ve üstyapıda 18/03/2022 tarihinde inceleme yapıldığı ve inceleme neticesinde faaliyet ruhsatı müracaat formlarında beyan ve taahhüt edilen hususlara uyulmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği görülmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; serbest bölgelerde faaliyet gösteren şirketlerin faaliyet ruhsatı müracaat formunda beyan ve taahhüt ettikleri hususlara uymamaları durumunda, yapılacak değerlendirme neticesinde gerek görülmesi halinde faaliyet ruhsatlarının iptali hususunda davalı idareye takdir hakkı tanındığı, bu sebebe bağlı iptal işlemi tesisi öncesinde ihtar yapılması/mehil verilmesinin bir şart olarak öngörülmediği anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, davalı idare tarafından, serbest bölgede faaliyet gösteren bazı firmaların ise faaliyet ruhsatı müracaat formunda beyan ve taahhüt edilen hususlara uygun faaliyette bulunmaları ve yeniden inceleme yapılacağı yönünde uyarıldıkları görülmekte olup, idare tarafından bu husustaki takdir yetkisinin firmaların istihdam, üretim ve ihracat verilerinin bir bütün olarak değerlendirilmesi neticesinde tutarlı, hakkaniyetli ve kamu yararını gözeten bir yaklaşım çerçevesinde kullanıldığı savunulmaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinin dördüncü fıkrasının ilk cümlesinde ve 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde açıkça ifade edildiği gibi; idari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemleri yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural, aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da belirlemiş olmaktadır.
İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı, kamu yararını gerçekleştirmektir. İdarenin bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemekte sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı ve yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargı denetimine tabi bulunduğu idare hukukunun temel ilkelerindendir. Ayrıca idareler; eşitlik, kamu yararı, hizmet gerekleri, hak ve nesafet ilkelerine göre takdir yetkisini kullanmakla yükümlüdürler.
Davacının ANT-607 Nolu Üretim Ruhsatı kapsamında; son 3 yıllık dönemi kapsayan 18/03/2019-18/03/2022 tarihleri arasında bölgeden yurt dışına yapılan satışlar neticesinde toplam 84.481,25 ABD Doları ihracat geliri sağladığı, üretim ruhsatının verildiği 13/02/2015 tarihi ile tutanağın düzenlendiği 18/03/2022 tarihi arasındaki ihracat gelirlerine bakıldığında toplam 150.621,25 ABD Doları ihracat geliri sağlandığı, öte yandan dava konusu işlemden sonra ise 26/04/2022 tarihinde yurt dışına 231.366,00 ABD Doları satış işlemi gerçekleştirdiği görüldüğünden, üretim faaliyetlerine devam ettiği anlaşılmıştır.
Öte yandan, davacı tarafından tespit başvurusunda bulunulması üzerine, ... Sulh Hukuk Mahkemesinin ... D. İş sayılı dosyasında yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda sunulan bilirkişi raporunda; fabrika binasının 2022 yılı Antalya serbest piyasa rayiçleri ile tutarının 62.557.110,00 TL, tefriş ve depolama malzemelerinin 2.574.000,00 TL, elektrik tesisatı imalatının 2.790.000,00 TL mekanik tesisat ekipmanlarının 2.300.350,00 TL değerinde olduğu tespit edilmiştir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin her ne kadar faaliyet ruhsatı müracaat formunda beyan ve taahhüt edilen hususlara tam olarak uymasa da bazı firmaları uyararak yeniden inceleme ve denetim yapılacağını bildirdiği ancak aynı şekilde faaliyet ruhsatı müracaat formunda beyan ve taahhüt edilen hususlara tam olarak uymamakla birlikte faaliyetlerine devam ettiği anlaşılan davacının ise faaliyet ruhsatlarının herhangi bir uyarı yapılmaksızın ve süre verilmeksizin doğrudan iptal edildiği görüldüğünden, dava konusu işlemde takdir yetkisinin kamu yararı, eşitlik ile hak ve nesafet ilkelerine uygun kullanılmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1\. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2\. Davanın reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3\. Kullanılmayan ... TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 09/07/2025 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.