Danıştay danistay 2022/3301 E. 2025/4339 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/3301
Karar No : 2025/4339

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Valiliği
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN_KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ...2 tarih ve E:..., K:... sayılı kararının davalı idare tarafından temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Davacı tarafından, sahibi ve mesul müdürü olduğu Ağrı ili, Doğubayazıt ilçesi, ... Mah., ... Caddesi, No:... adresinde faaliyet gösteren ... Eczanesi isimli eczanesine yardımcı eczacı olarak atanan şahsı verilen iki aylık süre içinde göreve başlatmadığından bahisle eczanenin ruhsatının 09/09/2019-08/10/2019 tarihleri arasında askıya alınıp eczanenin mühürlenmesi ve kapatılmasına ilişkin Ağrı Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:... K:...sayılı kararıyla; dosyadaki bilgi ve belgelere göre, davacının mesul müdürü ve sahibi olduğu eczanede mevzuat gereğince yardımcı eczacı çalıştırılmasının zorunlu olduğu, Sağlık Bakanlığınca, davacıya ait eczaneye yardımcı eczacı atandığı ve yardımcı eczacının 30 gün içinde, göreve başlatılması hususunun davacıya tebliğ edildiği halde davacının bu süre içinde atanan yardımcı eczacıyı göreve başlatmadığı, bunun üzerine davalı idarece davacının uyarılarak 30 günlük ek süre verildiği ve bu süre içinde yardımcı eczacıyı göreve başlatması hususunun davacıya tebliğ edildiği halde, davacının herhangi bir mazeret ve gerekçe ileri sürmeksizin verilen 60 günlük süre içinde eczaneye atanan yardımcı eczacıyı göreve başlatmadığı, göreve başlattığına ilişkin işe giriş bildirgesini davalı idareye sunmadığı sabit olduğundan, Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesi uyarınca davacıya ait eczanenin ruhsatının 30 gün süreyle askıya alınması ve bu süre içinde eczane faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; dava konusu uyuşmazlıkta; kanunî bir dayanağı olmaksızın ve türü, süresi ve miktarı kanun hükmüyle belirlenmeksizin idarenin düzenleyici tasarrufu olan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğe dayanılarak davacıya ait eczanenin faaliyetinin durdurulmasına ilişkin işlem tesis edildiği, davacının çalışma hürriyetini sınırlandıran ve türü, süresi ve miktarı kanun hükmüyle belirlenmiş olmayan idari yaptırım niteliğindeki dava konusu işlemde ve davanın reddi yolundaki istinaf konusu Mahkeme kararında hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI: Davalı idare tarafından, davacının sahibi ve mesul müdürü olduğu eczanede yardımcı eczacı çalıştırma zorunluluğu olduğu, görevlendirilen yardımcı eczacıyı verilen süre içinde işe başlatmadığından, eczane ruhsatının 30 gün süreyle askıya alındığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Sağlık Bakanlığı Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu tarafından 2019 yılı yardımcı eczacı yerleştirme işlemleri neticesinde R.G. isimli kişi, yardımcı eczacı olarak davacıya ait Ağrı ili, Doğubayazıt ilçesi, ... Mah., ... Cad., No:... adresinde bulunan ... Eczanesine yardımcı eczacı olarak atanmış, bu husus, Ağrı Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarih ve E... sayılı işlemi ile davacıya bildirilmiş ve yardımcı eczacının 30 gün içinde göreve başlatılması ve başlatıldığı gün idareye bilgi verilmesi gerektiği 05/02/2019 tarihinde davacıya tebliğ edilmiştir. Bununla birlikte davacıya ait eczaneye yardımcı eczacı olarak atanan R. G.'ye de 07/03/2019 tarihine kadar davacıya ait eczanede görevine başlaması gerektiği hususu bildirilmiştir.
Davacının 30 günlük süreye rağmen yardımcı eczacıyı göreve başlatmaması üzerine, davalı idarenin ... tarih ve E... sayılı işlemi ile davacı uyarılmış ve yardımcı eczacının göreve başlatılması için 30 günlük ek süre verilmiştir. Bu işlem davacıya 08/03/2019 tarihinde tebliğ edilmiştir. Öte yandan yardımcı eczacı olarak atanan R. G.'de 08/03/2019 tarihli dilekçe ile davacının kendisini göreve başlatmadığı hususunu davalı idareye bildirmiştir. Davacı, 02/04/2019 tarihli dilekçe ile davalı idareye, yardımcı eczacıyı göreve başlattığını bildirmiş, ancak yardımcı eczacıya ilişkin işe giriş bildirgesini davalı idareye ibraz etmediğinden, davalı idarenin...tarih ve E... sayılı yazısı ile davacıdan yardımcı eczacının işe giriş bildirgesinin ibrazı istenmiştir. Ancak yardımcı eczacının işe başlatıldığına ilişkin işe giriş bildirgesinin ibraz edilmemesi üzerine, davalı idare davacının, mesul müdürü olduğu eczaneye atanan yardımcı eczacıyı verilen 60 günlük süre içinde işe başlatmadığından bahisle dava konusu işlemi tesis etmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 17/05/2012 tarih ve 6308 sayılı Kanun'un 2. maddesi ile değiştirilen 5. maddesinin 9. fıkrasında, "Serbest eczane açmak veya serbest eczanelerde mesul müdür olarak çalışmak isteyen bir eczacı, en az bir yıl müddetle hizmet sözleşmesine bağlı olarak mesul müdür eczacı ile birlikte serbest eczanelerde yardımcı eczacı olarak çalışmak zorundadır. Hastane eczanelerinde veya ikinci eczacı olarak serbest eczanelerde en az bir yıl süre ile çalışanlar, yardımcı eczacı olarak çalışma şartını yerine getirmiş sayılır. Yardımcı eczacıların, il sağlık müdürlüğü ve/veya bölge eczacı odalarının denetimlerinde üç kez eczanede görevi başında mazeretsiz olarak bulunmadığının tespiti hâlinde çalışma süresi kabul edilmez." hükmüne; 10. fıkrasında, "Yardımcı eczacılara asgari ücretin bir buçuk katından, ikinci eczacılara da asgari ücretin üç katından aşağı olmamak üzere taraflarca belirlenecek ücret ödenir. Yardımcı eczacı ve ikinci eczacı çalıştırılması ile ilgili usul ve esaslar Türk Eczacıları Birliğinin görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un 20. maddesinde, "Eczane binalarının kaç kısımdan mürekkep olacağı ve laboratuvarların vasıf ve şartları ve içerlerinde bulunması lazımgelen alet ve saire ve eczanenin dahili hizmetleri Sağlık ve Sosyal Yardım Vekaletince tayin ve tesbit olunur." hükmü yer almaktadır.
6197 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin "İkinci eczacı ve yardımcı eczacı çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esaslar" başlıklı 16. maddesinde ise;
"(...)
(3) Serbest eczane açmak veya serbest eczanelerde mesul müdür olarak çalışmak isteyen bir eczacı, en az bir yıl müddetle hizmet sözleşmesine bağlı olarak mesul müdür eczacı ile birlikte serbest eczanelerde yardımcı eczacı olarak çalışmak zorundadır. Hastane eczanelerinde veya ikinci eczacı olarak serbest eczanelerde en az bir yıl süre ile çalışanlar, yardımcı eczacı olarak çalışma şartını yerine getirmiş sayılır. Yardımcı eczacıların, il sağlık müdürlüğü veya eczacı odası tarafından yapılan denetimlerde üç kez eczanede görevi başında mazeretsiz olarak bulunmadığının tespiti hâlinde çalışılan süre dikkate alınmaz.
(4) Yardımcı eczacı çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esaslar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yardımcı eczacı olarak çalışmak isteyen eczacı çalışabileceği eczaneyi kendisinin belirlemesi hâlinde öncelik tanınır.
b) Yardımcı eczacı olarak çalışmak isteyen eczacı çalışacağı eczaneyi kendisinin bulamaması hâlinde bölge eczacı odasına başvurur. Eczacı odası müracaat sırasını dikkate almak suretiyle (c) bendindeki bilgiler ışığında gerekli değerlendirmelerde bulunarak yerleştirmeyi yapar ve il sağlık müdürlüğüne bildirir.
c) Her yılın nisan ayında Türk Eczacıları Birliği tarafından eczanelerin, yıllık satış hasılat durumları ile yıllık karşılanan reçete adetlerine göre dağılımları Kuruma ve ilgili eczacı odasına bildirilir. Kurumca belirlenen limitin üzerinde olan eczaneler, kendilerine başvurulması hâlinde yardımcı eczacı çalıştırmak zorundadır. Aynı eczane için birden fazla yardımcı eczacı müracaatında eczane sahibi tarafından tercih hakkı kullanılır.
ç) Eczacı, yardımcı eczacıyı otuz gün içerisinde işe başlatır ve il sağlık müdürlüğüne bildirir.
d) Yardımcı eczacı çalıştırma konusunda kriterleri tutan ancak bundan imtina eden eczacı, il sağlık müdürlüğü tarafından uyarılır ve eczacıya otuz gün süre verilir.
e) Uyarıya rağmen yükümlülüğünü yerine getirmeyen eczacının eczane ruhsatı otuz gün süre ile askıya alınır.
(5) Yardımcı eczacılara asgari ücretin bir buçuk katından, ikinci eczacılara da asgari ücretin üç katından aşağı olmamak üzere taraflarca belirlenecek ücret ödenir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; davacının mesul müdürü ve sahibi olduğu eczanede yardımcı eczacı çalıştırılmasının zorunlu olduğu, Sağlık Bakanlığınca, davacıya ait eczaneye yardımcı eczacı atandığı ve yardımcı eczacınının 30 gün içinde göreve başlatılması hususunun davacıya tebliğ edildiği halde belirtilen sürede yardımcı eczacının göreve başlatılmadığı, bunun üzerine davalı idarece davacının uyarılarak 30 günlük ek süre verildiği ve bu süre içinde yardımcı eczacıyı göreve başlatması hususunun davacıya tebliğ edildiği, ancak bu sürede de bir mazeret ve gerekçe ileri sürülmeksizin atanan yardımcı eczacının göreve başlatılmadığı ve göreve başlatıldığına ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu işe giriş bildirgesinin davalı idareye sunulmadığı sabit olduğundan, Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesi uyarınca davacıya ait eczanenin ruhsatının 30 gün süreyle askıya alınması ve bu süre içinde eczane faaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, davacı, yardımcı eczacı olarak atanan kişiye ulaşamadığını, yardımcı eczacının da eczaneye gelip işe başlama talebinde bulunmadığını ileri sürmüşse de, bu hususta delil sunmadığı, yardımcı eczacıya ulaşamadığına ilişkin davalı idareye bilgi vermediği gibi, yardımcı eczacı olarak atanan şahsın işe başladığını 02/04/2019 tarihli dilekçe ile davalı idareye bildirmesine rağmen işe giriş bildirgesini sunmadığı dikkate alındığında, davacının bu iddiasına itibar edilememiştir.
Ayrıca, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararıyla kanunî bir dayanağı olmaksızın çalışma hürriyetini sınırlandıran bir idari işlem tesis edilemeyeceği, uyuşmazlıkta, kanunî bir dayanağı olmaksızın ve türü, süresi ve miktarı kanun hükmüyle belirlenmeksizin idarenin düzenleyici tasarrufu olan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğe dayanılarak davacıya ait eczanenin faaliyetinin durdurulmasına ilişkin işlem tesis edildiği, davacının çalışma hürriyetini sınırlandıran ve türü, süresi ve miktarı kanun hükmüyle belirlenmiş olmayan idari yaptırım niteliğindeki dava konusu işlemde ve davanın reddi yolundaki istinaf konusu Mahkeme kararında hukuka uygunluk görülmediği gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmişse de; Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 18/05/2016 tarihli ve E:2014/9155 sayılı kararı ile dava konusu işlemin dayanağı olan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin yasal dayanağı olan 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun’un 5. maddesinin 8., 9. ve 10. fıkralarının Anayasa aykırı olduğundan bahisle Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesinin 31/05/2017 tarih ve E:2016/154, K:2017/106 sayılı kararı ile mezkûr madde hükmünün, Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin anılan kararında -özetle- "6197 sayılı Kanun’un 1. maddesinde eczacılığın, hastalıkların teşhis ve tedavisi ile hastalıklardan korunmada kullanılan ilaçların hazırlanması ve hastaya sunulması, emniyeti, etkinliği ve maliyeti bakımından gözetimi, ilaç kullanımına bağlı sorunlar hakkında hastaların bilgilendirilmesi ve çıkan sorunların bildiriminin yapılması gibi faaliyetleri yürüten bir sağlık hizmeti olduğu hususuna yer verildiği; itiraz konusu kuralların da Devletin sağlık hakkında düzenleme ve denetleme görevleri çerçevesinde, eczacılık hizmetlerine ilişkin haklardan yararlanmayı artıracak önlemleri içerdiği; madde gerekçesinde, eczane sınırlamasından kaynaklı olası bir istihdam daralmasının önüne geçmenin ötesinde, hastalara eczacının verdiği hizmetin kalitesinin ve süresinin artırılması, eczacı başına düşen hasta sayısının azaltılarak, hastaların eczacılık hizmetlerinden daha etkili bir biçimde yararlanmasının sağlanması için kuralda belirtilen kriterlerin gerçekleştiği serbest eczanelerde, ikinci eczacı çalıştırılmasının zorunlu olduğu, ayrıca yeni mezun eczacıların, eczane açmadan önce, eczane hakkında bilgi ve mesleki deneyim edinmelerinin sağlanması amacı ile yardımcı eczacılık uygulamasına geçileceği hususunun ifade edildiği; itiraz konusu kurallar ile ikinci eczacı ve yardımcı eczacı çalıştırılmasında, eczacılara istihdam alanının açılmasının yanı sıra halkın eczanelerden daha kaliteli ve işin ehli uzmanlar aracılığı ile hizmet almalarının sağlanmasının; serbest eczane açmak veya mesul müdür olarak çalışmak için de belirli bir deneyime sahip olunmasının amaçlandığı, böylece eczacılık alanında kamu yararının gerçekleştirilmek istendiği; böyle bir düzenleme yapılmasının anayasal sınırlar içinde kanun koyucunun takdir yetkisinde olduğu; diğer yandan Kanun’un 5. maddesinin sekizinci fıkrasında, serbest eczanelerde ikinci eczacı çalıştırılmasının, reçete sayısı ve/veya ciro kriterlerinin yanı sıra bunlara benzer kriterlere göre belirleneceğinin öngörüldüğü; ikinci eczacı çalıştırılmasında hesaplanabilir ve denetlenebilir kriterlerin açıklandığı, ekonomik duruma göre değişkenlik gösterebilecek söz konusu kriterlerin düzenlenmesinin ise yürütme organına bırakıldığı; Kanunla, ikinci eczacı ve yardımcı eczacı çalıştırılmasında gerekli koşullar gösterilerek, temel ilkeler belirlenip çerçeve çizildikten sonra 5. maddenin onuncu fıkrasının ikinci cümlesinde, yardımcı eczacı ve ikinci eczacı çalıştırılması ile ilgili ayrıntı ve uzmanlık gerektiren usul ve esasların Türk Eczacıları Birliğinin görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca belirlenmesinin yasama yetkisinin devri niteliğinde olmadığı; öte yandan ikinci eczacı çalıştırılması konusunda getirilen kriterlerin orantılı ve ölçülü olduğu; serbest eczacının birlikte çalışacağı ikinci eczacıyı seçerek sözleşme yapmasında bir müdahalenin söz konusu olmadığı; yardımcı eczacı çalıştırılmasında da serbest eczane açabilmek veya mesul müdür olabilmek için öngörülen amaç dikkate alındığında sözleşme özgürlüğü için getirilen sınırlamanın ölçüsüz olmadığı; serbest eczacı ile ikinci eczacı ya da yardımcı eczacı arasındaki hizmet sözleşmesinin, itiraz konusu kurallarda belirlenen şartlar ve sınırlamalar esas alınmak kaydıyla serbest bir şekilde akdedilebileceği; hizmet sözleşmesinin herhangi bir şekilde sona ermesi hallerinde tarafların tabi olacakları haklar ve yükümlülükler yasal düzenlenmelerle belirlendiğinden, kriterlerin değişmesine bağlı olarak çalıştırılması gerekmediği için ikinci eczacının işten çıkartılmasıyla iş güvenliği hakkının ortadan kalkmayacağı; Kanun’un 5. maddesinin itiraz konusu onuncu fıkrasının birinci cümlesinde, yardımcı eczacılara asgari ücretin bir buçuk katından, ikinci eczacılara da asgari ücretin üç katından aşağı olmamak üzere taraflarca belirlenecek ücret ödeneceği belirtilmek suretiyle ödenecek ücretlerin alt sınırlarının gösterilmesinde, ikinci eczacılar ve yardımcı eczacıların aldıkları eğitimin, hizmet sürelerinin ve yapacakları işin göz önünde bulundurulduğu; ikinci eczacılara ve yardımcı eczacılara emeklerinin karşılığı ve yaptıkları işe uygun adaletli bir ücretin temini için gerekli tedbirlerin alındığı, belirli bir yaşam düzeyinin sağlanmaya çalışıldığı; ikinci eczacı ve yardımcı eczacılar ile sözleşme yapma konusunda kanundan kaynaklanan zorunluluk ve sınırlandırmaların, Anayasa’nın sosyal hukuk devleti ilkesini öngören 2. maddesi, çalışma hakkı ve ödevinin sağlanması için Devlete gerekli önlemleri alma yükümlülüğü getiren 49. maddesi, emeğin karşılıksız bırakılmamasını amaçlayan 55. maddesi, herkese asgarî ölçüde bir yaşam düzeyinin hedeflendiği 60. maddesi göz önünde bulundurularak, halkın sağlığının korunması ve daha iyi bir eczacılık hizmeti verilmesi amacıyla getirildiği düşünüldüğünde, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir denge olduğundan Anayasa’nın 13. maddesi kapsamında ölçülülük ilkesine aykırılık bulunmadığı" gerekçesine yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağı olan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin iptali istemiyle açılan davada ise Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin 03/04/2018 tarih ve E:2016/10503, K:2018/3287 sayılı kararıyla; davaya konu olan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin yasal dayanağı olan 6197 sayılı Kanunun 5. maddesinin 8., 9. ve 10. fıkraları hakkındaki Anayasaya aykırılık itirazının Anayasa Mahkemesi kararı ile reddedildiğinden, anılan Kanun maddesinin uygulanmasına yönelik düzenlemeler içeren ve kamu yararı ve hizmetin gereklerine uygun olduğu anlaşılan iptali istenilen düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Anılan karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/05/2019 tarih ve E:2018/4415, K:2019/2690 sayılı kararı ile onanarak kesinleşmiştir.
Hülasa yukarıda bahsi geçen kararlar karşısında, dava konusu işlemin, davacının çalışma hürriyetini sınırlandıran ve türü, süresi ve miktarı kanun hükmüyle belirlenmemiş olan idari yaptırım niteliğinde olduğu yolundaki değerlendirmeyi içeren temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. Davalı idarenin temyiz isteminin KABULÜNE,
2\. Davanın reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak davacı tarafından yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ile dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3\. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 07/10/2025 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.