Danıştay danistay 2021/1174 E. 2025/2463 K.

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2021/1174
Karar No : 2025/2463

DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...

2- ... Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU: Doktor olan davacı tarafından;
a) Düzenlediği istirahat raporunun hastasının geçici iş göremezlik süresine esas alınması için yaptığı başvurunun reddine dair Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E.... sayılı işleminin,
b) Anılan işlemin dayanağı olan Sosyal Güvenlik Kurumunun 29/09/2016 tarih ve 2016/21 sayılı Genelgesinin 6.1.2. maddesinin hukuka aykırı olduğundan bahisle,
c) Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin 1.4.1.B maddesinin ise eksik düzenleme sebebiyle, iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:Davacı tarafından; dava konusu işlemlerin, muayenehanede mesleğini icra etmekte olan hekimlerin hak ve yetkilerini hukuka aykırı olarak kısıtladığı ve hastalarına ek külfet getirdiğinden hasta kaybına va mağduriyetine yol açtığı, muayenehanelerin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında yer alan ve standartları bu Yönetmelikte düzenlenmiş bulunan birinci basamak özel sağlık kuruluşlarından olduğu, muayenehanenin “bir tabip tarafından mesleğini serbest olarak icra etmek üzere müstakilen açılan, bu Yönetmelik ile belirlenen asgari şartları taşıyan ve bu Yönetmelikte tanımlanan tıbbi işlemlerin yapılabildiği sağlık kuruluşu” olarak tanımlandığı, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde muayenehanelerin birinci basamak özel sağlık kuruluşları arasında sayılmamasının, normlar hiyerarşisine göre Tebliğ karşısında üst hukuk normu niteliğinde olan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe aykırı olduğu, bu nedenle Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 1.4.1.B maddesinin noksan düzenleme nedeniyle iptali gerektiği;
Aynı gerekçeyle muayenehanesinde düzenlediği istirahat raporunu geçersiz sayan ve hastaların Sosyal Güvenlik Kurumu ile anlaşmalı veya anlaşmalı olmayan başka nitelikte bir sağlık kuruluşunda yeniden muayene edilerek rapor düzenlenmesini içeren Sosyal Güvenlik Kurumunun 2016/21 sayılı Genelgesi'nin “Özel Muayene Hekimlerinin İstirahat Raporu Düzenlemesi” başlıklı 6.1.2. maddesinin de hukuka aykırı olduğundan iptali gerektiği;
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun gereği tanı ve tedavi hizmetlerini muayenehanesinde veren hekimlerin, kendilerine başvuran hastaların muayenesini yapmanın yanı sıra mevzuata uygun şekilde -sunulan sağlık hizmetinin niteliği ve hasta yararını gözeterek- muayenehanelerinde uygulanabilecek işlemleri de yapabildikleri, hastaya konulan tanıya uygun tedaviyi düzenleyen hekimlerin, gerekli hallerde hastaya istirahat raporu verdikleri, istirahat raporlarının Tıbbi Deontoloji Tüzüğünde belirtilen tedavinin ayrılmaz bir parçası olduğu, ancak davaya konu edilen işlem örneğinde de olduğu gibi, hukuken kabul edilebilir neden olmadığı halde bu raporların çalışanların hastalık iznine esas alınmadığı, 1219 sayılı Kanun’un hekime tanıdığı tedavi etme yetkisinin bir Genelge ve Tebliğ ile kısıtlanmasının normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, bu nedenle dava konusu düzenleyici işlemlerin ve bu düzenlemelere dayanılarak tesis edilen işlemin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALILARIN SAVUNMALARI: Sağlık Bakanlığı tarafından; usul bakımından, davaya konu düzenleme hakkında Bakanlıklarınca işlem tesis edilmediğinden aleyhlerine husumet yöneltilemeyeceği, dava konusu bireysel işlemin Sosyal Güvenlik Kurumunca tesis edilmiş olduğu, dava konusu düzenleyici işlemler hakkında da 5510 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik çerçevesinde “hazırlık işlemi, görüş" niteliğinde dahi herhangi bir iş veya işlem tesis edilmediği, davanın münhasıran Sosyal Güvenlik Kurumu husumetiyle görülmesi gerektiği; esas bakımından, 5510 sayılı Kanun’un 18. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumunca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurullarından istirahat raporu alınmış olması şartının yer aldığı, dolayısıyla, dava konusu edilen düzenlemelerin Anayasa'ya ve 5510 sayılı Kanun'a aykırı bir yönünün bulunmadığı, benzer şekilde 657 sayılı Kanun'un 105. maddesine dayanılarak hazırlanan Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları İle Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Hastalık raporlarının verilmesi” başlıklı 5. maddesinde de, memurların almış olduğu raporların geçerli kabul edilebilmesine ilişkin düzenlemelerin de 5510 sayılı Kanun’a uygun şekilde düzenlendiği, yine aynı Kanun’un 73. maddesine göre, Sosyal Güvenlik Kurumunun, özel sağlık hizmeti sunucuları ile Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesi imzalayarak hizmet satın aldığı, Kurumun, özel sağlık hizmeti sunucuları ve muayenehaneler ile sözleşmesinin bulunmadığı, haksız açılan davanın ve şartları oluşmayan yürütmenin durdurulması talebinin reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından; 5510 sayılı Kanun ve diğer kanunlardaki özel hükümler gereği genel sağlık sigortasından yararlanan kişilere sunulan sağlık hizmetlerinin Sağlık Uygulama Tebliği ve eklerinde yer alan hükümlere göre Kurumca karşılandığı, yine 5510 sayılı Kanun'un 73. maddesine göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla sağlandığı, acil haller dışında sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından kişilerce satın alınan sağlık hizmeti bedellerinin Kurumca ödenmediği;
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 1.4.1.B maddesinde birinci basamak özel sağlık kuruluşunun tanımlandığı, muayenehanelerin ise bu kapsamda yer almadığı, Kurumun özel sağlık hizmeti sunucuları ile yapmış olduğu Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde de sağlık hizmet sunucularının hizmet vereceği branş/sağlık hizmetleri arasında "özel muayenehaneler"in bulunmadığı;
5510 sayılı Kanun’un 18. maddesinde de; geçici iş göremezlik ödeneğinin ödenmesine ilişkin esasların belirlendiği, maddenin son fıkrasında, geçici iş göremezlik ödeneklerinin ödeme zamanı ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin hüküm altına alındığı, buna istinaden düzenlenen Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 39. maddesinin birinci fıkrasında, istirahat raporlarının sözleşmeli ya da sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularında Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilen hekimlerce düzenlenmesinin şart olduğu, bu çerçevede 2016/21 sayılı Genelgenin dava konusu hükmünün Sağlık Uygulama Tebliği ve Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği uyarınca düzenlendiği; dava konusu edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin ise, aktarılan mevzuat hükümleri ve 2016/21 sayılı Genelge hükmü gereğince tesis edildiği;
Dava konusu düzenlemelerin dayanağı mevzuata uygun olduğu, dava konusu işlem tesis edilirken kamu yararı ve hizmet gereklerinin gözetildiği, şartları oluşmayan yürütmenin durdurulması talebi ile haksız açılan davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, doktor olan davacı tarafından; düzenlediği istirahat raporunun hastasının geçici iş göremezlik süresine esas alınması için yaptığı başvurunun reddine dair Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E.... sayılı işleminin, anılan işlemin dayanağı olan Sosyal Güvenlik Kurumunun 29/09/2016 tarih ve 2016/21 sayılı Genelgesinin 6.1.2. maddesinin hukuka aykırı olduğundan bahisle, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin 1.4.1.B maddesinin ise eksik düzenleme sebebiyle iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Kanun’un 18. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumunca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurullarından istirahat raporu alınmış olması şartının yer aldığı, maddenin son fıkrasında, geçici iş göremezlik ödeneklerinin ödeme zamanı ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin hüküm altına alındığı, 73. maddesinde de, Bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı hükme bağlanmıştır.
Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinin 38 .maddesinin 1 fıkrasında, Geçici iş göremezlik, sigortalının iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık hâllerinde Kurumca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurulu raporlarında belirtilen istirahat süresince geçici olarak çalışamama hâli olarak tanımlanmış, 39. Maddesinin 1.fıkrasında, (Değişik:RG-3/5/2014-28989) İstirahat raporlarının sözleşmeli ya da sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularında Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilen hekimlerce düzenlenmesinin şart olduğu belirtilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumunun 29/09/2016 tarih ve 2016/21 sayılı Genelgesinin Geçici İş Göremezlik Ödeneği Uygulamaları başlıklı 6.1.1. maddesinde, İstirahat raporlarında uygulanacak usul ve esaslar Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinin “Sigortalılara Verilecek İstirahatler” başlıklı 39 uncu maddesi ile belirlendiği, 6.1.2 maddesinde Özel Muayenehane Hekimlerinin İstirahat Raporu Düzenlemesi Sağlık Uygulama Tebliğinde, “İş Yeri Hekimlikleri, Ayakta Teşhis Ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan özel poliklinikler, “Ağız Ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan ağız ve diş sağlığı hizmeti veren özel sağlık kuruluşları” birinci basamak özel sağlık kuruluşu olarak tanımlanmıştır. Bu tanıma istinaden ağız ve diş sağlığı hizmeti sunan sağlık kuruluşu kapsamında olanlar hariç olmak üzere “Muayenehaneler” sağlık hizmet sunucuları arasında belirtilmediğinden, herhangi bir sağlık tesisine bağlı olmadan özel muayenehanesi olan hekimler tarafından sigortalılar adına düzenlenen raporlara istinaden sigortalıların istirahatli bırakıldığı sürelere ait geçici iş göremezlik ödenekleri ödenmeyecektir. Bu durumda özel muayenehane hekimleri tarafından istirahati uygun görülen sigortalıların sözleşmeli veya sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularına müracaat etmeleri gerekmekte olup, yapılacak muayene sonucu sigortalının istirahatine lüzum görülmesi halinde yeniden düzenlenen istirahat raporlarına istinaden Kurum tarafından iş göremezlik ödeneği ödenecektir, hükmüne yer verilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 1.4.1.B maddesinde birinci basamak özel sağlık kuruluşunun tanımlandığı, muayenehanelerin ise bu kapsamda yer almadığı, Kurumun özel sağlık hizmeti sunucuları ile yapmış olduğu Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde de sağlık hizmet sunucularının hizmet vereceği branş/sağlık hizmetleri arasında "özel muayenehaneler"in bulunmadığı belirtilmiştir,
Bu çerçevede 2016/21 sayılı Genelgenin dava konusu hükmünün 5510 sayılı Kanun ve Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği uyarınca düzenlendiği; tebliğde ise eksiklik bulunmadığı mevzuata uygun olduğu görülmüş olup, ... tarih ve ... sayılı işlemin de aktarılan mevzuat hükümleri ve 2016/21 sayılı Genelge hükmü gereğince tesis edildiği , hukuka aykırılık bulunmadığı görülmüştür.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı Sağlık Bakanlığının husumet itirazı ile davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun ehliyet ve süre aşımına yönelik itirazları yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçildi.

MADDİ OLAY :
Davacı göz hastalıkları uzmanı hekimi olup, özel muayenehanesinde mesleğini serbest olarak icra etmektedir.
Davacı tarafından, muayenehanesinde tedavisini yaptığı hastası için ... tarih ve ... protokol numaralı istirahat raporu düzenlenmiş ve İl Sağlık Müdürlüğü yetkililerince tasdik edilmiştir. Anılan raporda, hastasının 28/12/2020 - 31/12/2020 tarihleri arasında istirahatli olduğu, 01/01/2021 tarihinde çalışılabileceği belirtilmiştir.
Tedavisini yürüttüğü hastasının özel sektörde çalışması nedeniyle istirahat raporunun onaylanması için davacı tarafından Sosyal Güvenlik Kurumu Eskişehir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğüne başvuruda bulunulmuştur.
Anılan başvuru, Sosyal Güvenlik Kurumu Eskişehir Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Yunus Emre Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarih ve E....sayılı işlemiyle; "istirahat raporu 2016/21 sayılı Genelgemizde belirtilen 'Özel Muayene Hekimlerinin İstirahat Raporu Düzenlemesi' başlığı altında belirtilen 'Bu durumda özel muayenehane hekimleri tarafından istirahati uygun görülen sigortalıların sözleşmeli veya sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularına müracaat etmeleri gerekmekte olup, yapılacak muayene sonucu sigortalının istirahatine lüzum görülmesi halinde yeniden düzenlenen istirahat raporlarına istinaden Kurum tarafından iş göremezlik ödeneği ödenecektir.' hükmü gereği iade edilmiştir." gerekçesiyle reddedilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 16. maddesinde, sigortalıya geçici iş göremezlik süresince günlük geçici iş göremezlik ödeneği verileceği hükme bağlanmış; 18. maddesinin 1. fıkrasında,"Kurumca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurullarından istirahat raporu alınmış olması şartıyla;
a) İş kazası veya meslek hastalığı nedeniyle iş göremezliğe uğrayan sigortalıya her gün için,
b) 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile 5 inci madde kapsamındaki sigortalılardan hastalık sigortasına tabi olanların hastalık sebebiyle iş göremezliğe uğraması halinde, iş göremezliğin başladığı tarihten önceki bir yıl içinde en az doksan gün kısa vadeli sigorta primi bildirilmiş olması şartıyla geçici iş göremezliğin üçüncü gününden başlamak üzere her gün için,
c) 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile (b) bendinde belirtilen muhtarlar ile aynı bendin (1), (2) ve (4) numaralı alt bentleri kapsamındaki sigortalı kadının analığı halinde, doğumdan önceki bir yıl içinde en az doksan gün kısa vadeli sigorta primi bildirilmiş olması şartıyla, doğumdan önceki ve sonraki sekize haftalık sürede, çoğul gebelik halinde ise doğumdan önceki sekiz haftalık süreye iki haftalık süre ilâve edilerek çalışmadığı her gün için,
d) ( 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile (b) bendinde belirtilen muhtarlar ile aynı bendin (1), (2) ve (4) numaralı alt bentleri kapsamındaki sigortalı kadının, erken doğum yapması halinde doğumdan önce kullanamadığı çalıştırılamayacak süreler ile isteği ve hekimin onayıyla doğuma üç hafta kalıncaya kadar çalışması halinde, doğum sonrası istirahat süresine eklenen süreler için,
geçici iş göremezlik ödeneği verilir." hükmüne yer verilmiş, aynı maddenin son fıkrasında, geçici iş göremezlik ödeneklerinin ödeme zamanı ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 73. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı; altıncı fıkrasında, acil haller dışında sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından kişilerce satın alınan sağlık hizmeti bedellerinin Kurumca ödenmeyeceği kurala bağlanmış; 107. maddesinde, bu Kanunda bahsi geçen yönetmeliklerin bu Kanunun yürürlük tarihinden itibaren bir yıl içerisinde çıkarılacağı, Kurumun, bu Kanunun diğer maddelerinin uygulanmasına ilişkin usûl ve esasları yönetmelik ile düzenleme yetkisine sahip olduğu hükmüne yer verilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 107. maddesine dayanılarak çıkarılan 12/05/2010 tarih ve 27579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 38. maddesinde, geçici iş göremezliğin, sigortalının iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık hâllerinde Kurumca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurulu raporlarında belirtilen istirahat süresince geçici olarak çalışamama hâli olduğu, geçici iş göremezlik ödeneğinin, iş kazası, meslek hastalığı, hastalık ve analık hâllerinde Kanunda belirtilen geçici iş göremezlik sürelerinde verilen ödenek olduğu; 39. maddesinin 1. fıkrasında, istirahat raporlarının sözleşmeli ya da sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularında Sağlık Bakanlığınca yetkilendirilen hekimlerce düzenlenmesinin şart olduğu hükme bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
A) Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin 1.4.1.B maddesinin eksik düzenleme yönünden incelenmesi:
24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin -işlem tarihindeki haliyle- "Birinci basamak özel sağlık hizmeti sunucuları" başlıklı 1.4.3.B maddesinde, iş yeri hekimlikleri, 10/3/2005 tarihli ve 25751 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Evde Bakım Hizmetleri Sunumu Hakkında Yönetmelik” kapsamında hizmet veren merkez veya birimler, “Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan özel poliklinikler, “Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan ağız ve diş sağlığı hizmeti veren özel sağlık kuruluşları birinci basamak özel sağlık kuruluşları olarak sayılmıştır.
Davacı tarafından, muayenehanelerin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında yer alan ve standartları bu Yönetmelikte düzenlenmiş bulunan birinci basamak özel sağlık kuruluşlarından olduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde muayenehanelerin birinci basamak özel sağlık kuruluşları arasında sayılmamasının, normlar hiyerarşisine göre Tebliğ karşısında üst hukuk normu niteliğinde olan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmış; aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 70. maddesi uyarınca, sağlık hizmet sunucularının hizmet sunumu bakımından basamaklandırılmasının Sağlık Bakanlığının yetkisinde olduğunda şüphe bulunmamakla birlikte, sağlık hizmet sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere sınıflandırma yetkisinin Sosyal Güvenlik Kurumuna ait olduğu, Sağlık Uygulama Tebliği'nde Sosyal Güvenlik Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin ödenmesine yönelik usul ve esasların düzenlendiği, geri ödeme kurumu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin hangi sağlık hizmet sunucularından sağlanacağını belirleme hususunda takdir yetkisinin bulunduğu, takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gerekleri çerçevesinde kullanıldığı, düzenlemede muayenehanelere yer verilmemesinin eksik düzenleme niteliğinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
B) Sosyal Güvenlik Kurumunun 29/09/2016 tarih ve 2016/21 sayılı Genelgesinin 6.1.2. maddesinin incelenmesi:
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca çıkarılan 29/09/2016 tarih ve 2016/21 sayılı "Kısa vadeli sigorta kolları uygulamaları" konulu Genelgenin "Özel Muayenehane Hekimlerinin İstirahat Raporu Düzenlemesi" başlıklı dava konusu 6.1.2 numaralı maddesinde,"Sağlık Uygulama Tebliğinde, “İş Yeri Hekimlikleri, Ayakta Teşhis Ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan özel poliklinikler, “Ağız Ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan ağız ve diş sağlığı hizmeti veren özel sağlık kuruluşları” birinci basamak özel sağlık kuruluşu olarak tanımlanmıştır.
Bu tanıma istinaden ağız ve diş sağlığı hizmeti sunan sağlık kuruluşu kapsamında olanlar hariç olmak üzere “Muayenehaneler” sağlık hizmet sunucuları arasında belirtilmediğinden, herhangi bir sağlık tesisine bağlı olmadan özel muayenehanesi olan hekimler tarafından sigortalılar adına düzenlenen raporlara istinaden sigortalıların istirahatli bırakıldığı sürelere ait geçici iş göremezlik ödenekleri ödenmeyecektir.
Bu durumda özel muayenehane hekimleri tarafından istirahati uygun görülen sigortalıların sözleşmeli veya sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularına müracaat etmeleri gerekmekte olup, yapılacak muayene sonucu sigortalının istirahatine lüzum görülmesi halinde yeniden düzenlenen istirahat raporlarına istinaden Kurum tarafından iş göremezlik ödeneği ödenecektir." düzenlemeye yer verilmiştir.
Dava konusu Genelge hükmüne göre, ağız ve diş sağlığı hizmeti sunan sağlık kuruluşu kapsamında olanlar hariç olmak üzere özel muayenehanesi olan hekimler tarafından sigortalılar adına düzenlenen raporlara istinaden sigortalıların istirahatli bırakıldığı sürelere ait geçici iş göremezlik ödenekleri ödenmeyecek, sözleşmeli veya sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularına müracaat etmeleri ve yapılacak muayene sonucu sigortalının istirahatine lüzum görülmesi halinde yeniden düzenlenen istirahat raporlarına istinaden Kurum tarafından iş göremezlik ödeneği ödeneceği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık olan, yasaların üstünde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu temel hukuk ilkeleri ile Anayasa'nın bulunduğu bilinci olan devlettir.
Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu itibarla, kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Uyuşmazlık, geçici iş göremezlik ödeneğinin verilebilmesi için, özel muayenehane hekimleri tarafından düzenlenen istirahat/ geçici iş göremezlik raporu üzerine sigortalının tekrardan sözleşmeli veya sözleşmesiz sağlık hizmet sunucularına müracaat etmesinin gerekip gerekmediği noktasında toplanmaktadır.
Geçici iş göremezlik ödeneği, sigortalının iş kazası, meslek hastalığı, hastalık veya analık hallerinde Kurumca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurulu raporlarında belirtilen istirahat süresince geçici olarak çalışmaması nedeniyle ödenen meblağ olup, yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerine göre bu ödeneğin ödenmesine esas istirahat raporlarının Kurumca yetkilendirilen hekim veya sağlık kurulunca düzenlenmesi şarttır.
Öncelikle, özel muayenehanesi bulunan hekimlerin istirahat / iş göremezlik raporu düzenlemelerinin mümkün olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti dâhilinde tababet icra ve her hangi surette olursa olsun hasta tedavi edebilmek için tıp fakültesinden diploma sahibi olmanın şart olduğu; 8. maddesinde, Türkiye'de icrayı tababet için bu kanunda gösterilen vasıfları haiz olanların umumi surette hastalıkları tedavi hakkını haiz olduğu, ancak her hangi bir şubei tababette müstemirren mütehassıs olmak ve o unvanı ilan edebilmek için Türkiye Tıp Fakültesinden veya Sıhhıye Vekaletince kabul ve ilan edilecek müessesattan verilmiş ve yahut ecnebi memleketlerin maruf bir hastane veya laboratuvarından verilip Türkiye Tıp Fakültesince tasdik edilmiş bir ihtısas vesikasını haiz olması gerektiği; 13. maddesinde ise bir şahsın ahvali bedeniye ve akliyesi hakkında rapor tanzimine munhasıran bu kanunla icrayı sanata salahiyeti olan tabiplerin mezun olduğu, Türkiye'de icrayı sanat salahiyetini haiz olmıyan tabiplerin raporlarının muteber olamayacağı hükmü yer almaktadır.

6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Tıbbi Deontoloji Tüzüğü'nün 1. maddesinde de, tabip ve diş tabiplerinin, deontoloji bakımından uymakla yükümlü oldukları kural ve esasların bu Tüzük'te gösterildiği, anılan Kanun'un 7. maddesi uyarınca tabip odalarına kayıtlı bulunan tabip ve diş tabiplerinin bu Tüzük hükümlerine tabi oldukları; 2. maddesinde, tabip ve diş tabibinin başta gelen vazifesinin, insan sağlığına, hayatına ve şahsiyetine ihtimam ve hürmet göstermek olduğu, tabip ve diş tabibinin, hastalar arasında hiçbir ayırım yapmaksızın, muayene ve tedavi hususunda azami dikkat ve özeni göstermekle yükümlü oldukları; 6. maddesinde de, tabip ve diş tabibinin sanat ve mesleğini yerine getirirken, hiçbir etki ve nüfuza kapılmaksızın, vicdani ve mesleki kanaatına göre hareket edeceği, tabip ve diş tabibinin, uygulayacağı tedaviyi belirlemekte serbest olduğu hükme bağlanmıştır.
1219 sayılı Kanun ile 6023 sayılı Kanunu'na dayanılarak çıkarılan Tıbbi Deontoloji Tüzüğü hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, hekimin muayene ve tetkiklerini yapmak suretiyle hastaya uygulayacağı tedaviyi mesleki bilgisi ve vicdanı ile belirleyeceği anlaşılmakla, hastanın durumunu bildirir raporları düzenlemenin de hastaya uygulanan tedavinin ayrılmaz bir parçası olduğu sonucuna varılmaktadır.
Sağlık Raporları Usul ve Esasları Hakkında Yönergenin 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, sağlık hizmeti sunucusu; sağlık hizmeti sunan ve/veya üreten gerçek kişiler ile kamu tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini ve bunların tüzel kişiliği bulunmayan şubeleri olarak tanımlanmış; 6. maddesinin 7. fıkrasında, tek hekim raporu ile bir defada en çok on gün rapor verilebileceği düzenlenmiş; 35. maddesinin 1. fıkrasında ise, özel sağlık hizmet sunucuları tedavi ettiği hastaların; istirahat/iş göremezlik raporlarını, tedavilerinde kullanılan ilaç, tıbbi cihaz ve malzeme kullanımına yönelik sağlık raporları ile sürücü/sürücü adayı sağlık raporlarını düzenleyebilecekleri hükme bağlanmıştır.
Buna göre, mesleğini muayenehanesinde serbest olarak icra eden hekim tarafından, tedavisini yürüttüğü hastası için istirahat/iş göremezlik raporlarını düzenleme yetkisinin bulunduğu açıktır.
Bununla birlikte, geçici iş göremezlik ödeneği ödenebilmesi koşulları arasında Kurumca yetkilendirilmiş hekim tarafından düzenlenen istirahat raporunun varlığı aranmakta olup, özel muayenehanesinde mesleğini serbest olarak icra eden hekimlerin, "Kurumca yetkilendirilen hekim" kapsamında olup olmadığının da değerlendirilmesi gerekmektedir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73. maddesine göre, davalı Kurumun sağlık hizmeti sunucularından sözleşme veya protokol yapmak suretiyle sağlık hizmeti satın aldığı ve böylece kişilerin sağlık hizmetlerinin karşılanması yoluna gidildiği, acil haller dışında sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından kişilerce satın alınan sağlık hizmeti bedellerinin Kurumca karşılanmayacağı hususunda bir duraksama bulunmamaktadır.
24/03/2013 tarih ve 28597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 1.1 maddesinde, Tebliğin amacının; sağlık yardımları Sosyal Güvenlik Kurumunca karşılanan ve kapsam maddesinde tanımlanan kişilerin, sağlıklı kalmalarını, hastalanmaları halinde sağlıklarını kazanmalarını, iş kazası ile meslek hastalığı, hastalık ve analık sonucu tıbben gerekli görülen sağlık hizmetlerinin karşılanmasını, iş göremezlik hallerinin ortadan kaldırılmasını veya azaltılmasını temin etmek amacıyla Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri, yol, gündelik ve refakatçi giderlerinden yararlanma esas ve usulleri ile bu hizmetlere ilişkin Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunca belirlenen Kurumca ödenecek bedellerin bildirilmesi olduğu; "Birinci basamak özel sağlık hizmeti sunucuları" başlıklı 1.4.3.B maddesinde, iş yeri hekimlikleri, 10/3/2005 tarihli ve 25751 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Evde Bakım Hizmetleri Sunumu Hakkında Yönetmelik” kapsamında hizmet veren merkez veya birimler, “Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan özel poliklinikler, “Ağız ve Diş Sağlığı Hizmeti Sunulan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik” kapsamında açılan ağız ve diş sağlığı hizmeti veren özel sağlık kuruluşları sayılmış; 1.5.2 numaralı maddesinde ise, kişilerin, istisnalar hariç olmak üzere acil haller dışında Kurum ile sözleşmesi olmayan sağlık hizmeti sunucularından aldıkları sağlık hizmeti bedellerinin Kurumca karşılanmayacağı hükme bağlanmıştır.
Bu durumda, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sağlık hizmetleri karşılanan genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlık hizmetleri, sağlık hizmeti sunucuları ile yapılacak sözleşmeler ile karşılanmakta olduğu, davalı Kurum'un sözleşme imzalayacağı sağlık hizmeti sunucusunu belirlemek noktasında yetkisinin bulunduğu, Sağlık Uygulama Tebliğinde sağlık hizmet sunucuları arasında muayenehanelerin sayılmadığı, davalı Kurum tarafından muayenehaneler ile sağlık hizmeti satın alım sözleşmesi imzalanmadığı, dolayısıyla muayenehane hekimlerinin "Kurumca yetkilendirilmiş hekim" kapsamında değerlendirilmelerinin mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Genelge hükmü ile, Kanunda ve Yönetmelikte yer alan hükümleri aşar nitelikte bir düzenleme getirilmediği, düzenlemenin üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varıldığından, bu kısım yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Ayrıca, davacı tarafından, hekimin hastasını tedavi etme hakkının kısıtlandığı ileri sürülmekte ise de, geçici iş göremezlik ödeneğinin sosyal sigortacılık kapsamında sigortalıya Kurumca yapılan ödeme olduğu, dava konusu düzenlemenin geçici iş göremezlik ödeneğinin ödenmesine yönelik düzenlemeler içerdiği, dolayısıyla hekimin hastasını tedavi etmesi hakkına bir müdahalenin söz konusu olmadığı değerlendirilmekte olup, davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.
C) Sosyal Güvenlik Kurumunun ... tarih ve E.... sayılı işleminin incelenmesi:
Dava konusu işlem ile, davacının tedavisini yürüttüğü hastası adına düzenlenen istirahat raporunun onaylanması talebi reddedilmiştir.
Dava konusu bireysel işlemin, dava konusu düzenleyici işlemler doğrultusunda ve buna dayanılarak tesis edildiği görülmektedir.
Bu durumda; yukarıda hukuka uygun olduğu tespit edilen düzenlemelere dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1\. DAVANIN REDDİNE,
2\. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3\. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4\. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 08/05/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.