Anayasa Norm Denetimi: 2024-167 Sayılı 24-09-2024 Tarihli Karar: İtiraz-Esas - Ret

II. İNCELEME SONUÇLARI

“Anayasa Mahkemesi 25.01.2007 tarih ve E:2004/79; K.2007/6, 25/01/2007 sayılı kararında, Anayasa'nın 127. maddesinin 1. fıkrasında mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olarak tarif edildikten sonra; ikinci fıkrada, bunların kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceğinin belirtildiği, aynı maddenin üçüncü fıkrasının son tümcesinde, "Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir." denilmek suretiyle büyükşehir belediyesi kurulmasına imkan sağlandığı, Anayasa'nın 123. maddesinin son fıkrasında "Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur" denildiği, buna göre, kamu tüzelkişiliği kanunla, ya da kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak idari işlemle kurulabileceği ve aynı şekilde, "usulde paralellik" ilkesi uyarınca bunların kaldırılmaları da kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak idari işlemle olabileceğini kuşkusuz, bunun hukukun genel ilkeleriyle Anayasa'nın diğer kurallarına da uygun olarak gerçekleştirilmesi gerektiğini vurgulamıştır.

Bu itibarla kamu tüzel kişiliği kanunla ile sona erdilerek mahalleye dönüştürülen köylerin mahalle statüsünden çıkarılarak farklı statüye kavuşturulmak istenmesi, oluşturulan bu statünün vergilendirme sürecine, verginin temel öğelerine etkisinin olması halinde kanunilik ilkesine uygun davranılması gerekmektedir. Oysa büyük şehir belediye meclislerine kırsal mahalle veya kırsal yerleşik alan belirleme yetkisi veren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun Ek 3. maddesinin 1'inci fıkrası düzenlemede bu ilkeye uyulmamıştır. Bu bağlamda, usulde paralellik ilkesine uyulmadığı gibi Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olan bu yetkinin büyük şehir belediye meclisleri tarafından kullanılmasını olanak sağlayan düzenleme Anayasanın 123. maddesine aykırı nitelik taşımaktadır.

Diğer taraftan, büyük şehir belediye meclislerine kırsal mahalle veya kırsal yerleşik alan belirleme yetkisi veren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun Ek 3. maddesinin 1. fıkrası aynı zamanda emlak vergisinin konusuna etki ettiğinden; bir taşınmazın emlak vergisinin konusunu oluşturup oluşturmayacağı büyük şehir belediye meclisinin alacağı karara göre değişeceğinden ilçe belediyesi karar teklifiyle büyük şehir belediye meclislerine yetki veren düzenleme vergilerin kanuniliği ilkesine ve yasama yetkisinin devredilmezliği kuralına aykırılık oluşturmaktadır.

Vergilerin kanuniliği ilkesi, 1982 Anayasası’nın 73. maddesinin 3. fıkrasında kurala bağlanmıştır. Buna göre, “(v)ergi, resim, harç ve benzer mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır”. Dolayısıyla, vergilerin kanuni ilkesi uyarınca “devletin vergilendirme yetkisinin genel, objektif, vergiye ilişkin esaslı unsurlara yer veren ve yasama organı tarafından anayasal usullere uygun olarak çıkarılan kanunlarla” kullanılmalıdır. Vergilerin kanuniliği ilkesi vergilerin mutlaka kanun ile konulması, kaldırılması veya değiştirilmesi gerektiğini ifade etmektedir. Bir verginin kanun ile konulmuş sayılması için ise vergilendirmenin temel unsurları olarak kabul edilen, vergiyi doğuran olay, konu, yükümlü, matrah, oran, tarh ve tahsil usulü, ödeme zamanı, yaptırımlar ve zaman aşımı istisna ve muafiyet gibi belli başlı temel unsurlarının kanunda düzenlenmiş olması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesi'nin 24.12.2020 tarih ve E:2020/15; K:2020/78 sayılı kararında, “Verginin kanuniliği ilkesi vergilendirmeye ilişkin istisna ve muafiyetleri de kapsamaktadır ....Bazı ekonomik, sosyal veya mali politikaların gerçekleşmesini sağlamak amacıyla, anayasal ilkelere bağlı kal-mak koşuluyla mali yükümlülüklerin kaldırılması konusunda takdir yetkisi bulunan kanun koyucunun bu yetkisini birtakım kişi veya kişi gruplarına muafiyet tesis etmek veya verginin konusuna giren bir unsu-ru vergiden istisna tutmak yoluyla kullanması durumunda da, muafiyet veya istisna tanınan konuların, şartların ve mali yükümlülük çeşitlerinin kanunilik ilkesi gereği kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.” vurgulandığı görülmektedir.

Vergilerin Kanuniliği ilkesi Anayasa’da mutlak bir ilke olarak kabul edilmemiş, vergilendirme alanında yasama organının sahip olduğu bir kısım yetkilerin yürütme organına devredilebileceği kabul edilmiştir.Vergilerin kanuniliği ilkesine Anayasa da iki istisna getirilmiştir. İlk istisna Anayasa’nın 73. maddesinin son fıkrasında, “(v)ergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir”; şeklinde; ikincisi ise Anayasa'nın 167. maddesinde “(d)ış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Cumhurbaşkanına yetki verilebilir.” şekilinde düzenlenmiştir. Bunun dışında vergilendirmeye ilişkin konularda yasama yetkisinin devredilmezliği kuralına istisna getirmemiştir. Bu itibarla merkezi otoritenin dışında yerel yönetimlere vergilendirmeye ilişkin hususlarda doğrudan yetki verilmesi ve veya verilen yetinin dolaylı olarak vergilendirmeye ilişkin hususları etkilemesi Anayasa'nın 73. maddesinde yer alan vergilerin kanuniliği ilkesi ve Anayasa'nın 7'nci maddesinde yer alan yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi ile bağdaşmaz.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 96. maddesinin 1. fıkrasının B bendinde "Yukarıda sayılanlar dışındaki vergi ve harçların maktu tarifeleri; bu Kanunda belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar gözönünde tutularak belediye meclislerince tespit olunur." yolunda düzenleme yapılmış; belediye meclislerine vergi ve harçların maktu tarifelerini belirleme yetkisi verilmişti. Anayasa Mahkemesi 29.12.2011 tarih ve E:2010/62; K:2011/175 kararında; belediye meclislerine verilen bu yetkinin, kanun koyucu tarafından vergilemenin temel ögelerinin belirlenerek uygulamaya, tekniğe ve uzmanlığa ilişkin konularda yürütme organına verilen düzenleyici idari işlemlerde bulunma yetkisi ya da kanunla getirilen bir düzenlemeyi açıklayıcı ve tamamlayıcı nitelikte verilen bir yetki olmadığını doğrudan vergi miktarının belirlenmesine ilişkin bir yetki olduğunu değerlendirmiştir. Anayasa Mahkemesine göre, "Anayasa'nın 73. maddesinin dördüncü fıkrasında, 'vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir' buna göre, Bakanlar Kurulu, yasanın belirttiği alt ve üst sınırlar içinde değişiklik yapabilecek, ancak bu sınırları aşacak biçimde herhangi bir düzenleme getiremeyecektir. Bakanlar Kurulu'na verilen bu yetki istisnai bir yetkidir. Vergilendirmede esas kural, vergilerin kanunla konulup, kaldırılması ve değiştirilmesidir. Dolayısıyla bu konularda yukarı ve aşağı sınırları belirleme yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi ise kanunun öngörmesi koşuluyla ancak Bakanlar Kurulu'na verilebilir. Bu nedenle, belediye meclislerine vergi tarifesini belirleme yetkisi veren kural Anayasa'nın 73. maddesine aykırıdır. İptali gerekir."

Bakılan davada Anayasa aykırı olduğu belirtilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun Ek 3. maddesi yer alan düzenlemeler de Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 96. maddesinin 1. fıkrasının B bendinde yer alan düzenlemeye benzer etkiler gösterdiğinden iptali gerekmektedir.

Hukuk devletinin temel gereklerinden biri olan hukuk güvenliği ilkesi vergilendirme ile düzenlemelerin kanun ile yapılmasını, düzenlemelerin ulaşılabilir, öngörülebilir ve belirli olmasını gerektirmektedir. Başka bir açıdan, vergi ihdas eden; muafiyet ve istisna şartlarını belirleyen veya değiştiren düzenlemenin kanun ile yapılması tek başına onun Anayasa uygun olduğunun kabul için yeterli değildir. Bunun yanında vergi ihdas eden; muafiyet ve istisna şartlarını belirleyen veya değiştiren veya değiştirilmesine ilişkin usulü gösteren kanunun Anayasa’nın 2., 13. ve 35. maddesine uygun olması, müdahalenin kanuni dayanağının ulaşılabilirlik, öngörülebilirlik ve belirlilik ölçütlerini taşıması gerekmektedir. Ayrıca, vergilendirmeye ilişkin kural içeren kanunun kanunilik ilkesini karşıladığından söz edilebilmesi için kamu yararına dayalı meşru bir amacının olması ve ölçülülük ilkesine uygun olması gerekmektedir. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletin vergilendirme yetkisi yasama meclisine ait olduğundan söz konusu yetkinin ilçe belediyesi karar ve teklifiyle büyük şehir belediye meclisi tarafından kullanılmasına olanak sağlayan düzenleme Anayasa’nın 2’nci, 13’üncü ve 35’inci maddesi ile de bağdaşmamaktadır.

3. SONUÇ

Yukarıda açıklanan nedenlerle, 1982 Anayasası'nın 2, 10, 13, 36 ve 37. maddelerine aykırılık teşkil ettiği değerlendirilen "Köy veya belde belediyesi iken mahalleye dönüşen ve büyükşehir belediyesi sınırları içinde bulunup sosyo-ekonomik durumu, şehir merkezine uzaklığı, belediye hizmetlerine erişebilirliği, mevcut yapılaşma durumu ve benzeri hususlar dikkate alınarak ilgili ilçe belediye meclisinin kararı ve teklifi üzerine büyükşehir belediye meclisinin en geç doksan gün içinde alacağı karar ile kırsal yerleşim özelliği taşıdığı tespit edilen mahalleler, kırsal mahalle kabul edilir. Bu belirlemenin mahalle düzeyinde yapılması esastır. Ancak; tamamı kırsal mahalle olarak tespit edilmeyen diğer mahallelerde de on bin metrekareden az olmamak kaydıyla kırsal yerleşik alan belirlenebilir. Kırsal mahalle veya kırsal yerleşik alan vasfı bu fıkrada belirtilen usulle kaldırılabilir." hükümünde yer alan " ilgili ilçe belediye meclisinin kararı ve teklifi üzerine büyük şehir belediye meclisinin en geç doksan gün içinde alacağı karar" ibaresinin ve "(b)u madde uyarınca kırsal mahalle veya kırsal yerleşik alan olarak belirlenen yerler hakkında 12.11.2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 1'inci maddesinin onbeşinci ve yirmidokuzuncu fıkraları uygulanmaz." hükmünün iptali için Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Kanunun 40. maddeleri gereğince Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, Anayasaya aykırılığın değerlendirilmesi için, gerekçeli başvuru kararının aslı, başvuru kararına ilişkin tutanağın onaylı örneği ve dava dilekçesi ile dosyanın diğer ilgili bölümlerinin onaylı örneklerinin Anayasa Mahkemesine gönderilmesine, 1982 Anayasası'nın 152. maddesinin üçüncü fıkrası hükmü gereğince dosyanın Anayasa Mahkemesine gelişinden başlamak üzere beş (5) ay içerisinde karar verilmesinin beklenilmesine, ara kararın taraflara tebliğine, 28.02.2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”