Anayasa Norm Denetimi: 2024-130 Sayılı 27-06-2024 Tarihli Karar: İtiraz-Esas - İptal

II. İNCELEME SONUÇLARI

“A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Kapsamı ve Sınırı

Bilindiği üzere 16/04/2017'de gerçekleştirilen halk oylamasıyla kabul edilen 21/1/2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’da köklü değişiklikler yapılması neticesinde Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir.

Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde de Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Hükmün lafzından bu sayılan konularda kanunla düzenleme yapılamayacağı sadece Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkartılabileceği anlaşılmaktadır. Nitekim gai olarak da zaten yürütme yetkisi kapsamına giren bu konuların ayrıca Anayasa'da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceğinin belirtilmesi bu yorumu desteklemektedir.

Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri kanunlardan farklı olarak her konuda değil ancak yürütme yetkisine ilişkin olarak çıkarılabilir. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.

Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabileceği, ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenemeyeceği, üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı, buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisi bulunmadığı (AYM, T. 28/12/2017, E. 2016/150, K. 2017/179, § 57; T. 18/1/2018, E. 2016/180, K. 2018/4, § 17; T. 29/11/2017, E. 2017/51, K. 2017/163, § 13; T. 14/12/2016, E. 2016/139, K. 2016/188, § 9 vd.), dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı ifade edilmiştir.

Bu durumda Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olması zaruri olup aksi takdirde muhtevası Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa dahi bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemeyeceği, dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınmasının gerektiği ve ancak mezkur fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi halinde muhteva yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılacağına şüphe bulunmamaktadır (AYM, T. 23/1/2020, E. 2019/78, K.2020/6, § 3-13; T. 23/1/2020, E. 2019/31, K. 2020/5, § 3-13; T. 11/6/2020, E. 2018/119, K. 2020/25, § 3-13; T. 11/6/2020, E. 2018/155, K. 2020/27, § 3-13 vd.).

B. İptali İstenilen Hüküm Bakımından Yapılan Değerlendirme

4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 52. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür.

" hükmü; açılmış veya açılacak olan davalardaki husumet kurumu hem yürütme yetkisine değil, yargı yetkisine ilişkin bir konu olduğundan hem de mahkemelerin yargılama usûllerinin münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiğinden Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasında hukuki rejimi belirlenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin konu bakımından yetki kurallarına aykırıdır.

Nitekim bilindiği üzere yargılama faaliyeti temel olarak usûl ve esas incelemesi olarak ikiye ayrılmakta ve usûl, şekle ilişkin kaideleri ifade ederken esas, öze ve içeriğe dairdir. Öyle ki Arapça kökenli olan usûl kelimesi "asıl" sözcüğünün çoğuludur ve ilkeler anlamında kullanılmaktadır. Aynı kelimenin Fransızca muadili ise "metot"tur. Dolayısıyla muhakeme hukukunda usûlden bahsedildiğinde bir gaye yönünde belirli bir tertip içerisinde gerekenleri yapmak anlaşılmaktadır.

Usûl kavramının mevzuattaki dayanaklarından birini ise Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 115. maddesinin 2. fıkrasındaki "Mahkeme, dava şartı noksanlığını tespit ederse davanın usulden reddine karar verir. Ancak, dava şartı noksanlığının giderilmesi mümkün ise bunun tamamlanması için kesin süre verir. Bu süre içinde dava şartı noksanlığı giderilmemişse davayı dava şartı yokluğu sebebiyle usulden reddeder." hükmü oluşturmakta ve bu hüküm uyarınca mezkur kanunun 114. maddesinde sayılan görev, yetki, derdestlik, kesin hüküm gibi muhakeme yöntemlerine dair müesseselerin birinin yokluğu halinde davanın usûlden reddedileceği belirtilmektedir.

İdari yargıda ise adli yargıdaki dava şartlarına büyük ölçüde karşılık gelen müessesenin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasında sayılan ilk inceleme hususları olduğu açıktır. Dolayısıyla idari yargıdaki usûli incelemeden; genel olarak bu hükümde sayılan görev, yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, kesinlik ve icrailik, süre aşımı, husumet ve 3 ile 5. maddelerdeki unsurlar anlaşılmaktadır.

Bu ilk inceleme unsurlarındaki eksikliklerin sonuçları aynı kanunun 15. maddesinde düzenlenmiş olup husumet açısından; anılan maddenin 1. fıkrasının (c) bendinde yanlış hasım gösterilerek açılan davalarda mahkeme tarafından re'sen hasım düzeltme kararı alınarak dava dilekçesinin tespit edilen gerçek hasma tebliğ edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Dolayısıyla idari davalardaki husumete yani taraf olmaya dair meselelerin usuli bir yargılama faaliyeti olduğuna şüphe bulunmamaktadır.

Bu durumda il afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütüleceğine dair mezkur Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmü yargılama usullerine ilişkin bir meseleyi düzenlediğinden Anayasa'nın 142. maddesinin 1. fıkrasında geçen "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir." hükmüne aykırılık oluşturmaktır.

Aynı şekilde Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddesinin 17. fıkrasında geçen "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz." hükmü uyarınca iptali istenen kural yargılama usullerine yani yargı yetkisine ilişkin olduğundan hem yürütme yetkisine ilişkin bir konu değildir hem de yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa'nın 142. maddesinin 1. fıkrasında münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda ihdas edilmiştir.

Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasına ve 142. maddesinin 1. fıkrasına aykırıdır. İptali gerekir.

V. KARAR :

Yukarıda açıklanan gerekçelerle;

1- 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 52. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür.

" ibaresinin Anayasa'nın 104. ve 142. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle ve Anayasa'nın 152/1. maddesi uyarınca SOMUT NORM DENETİMİ YOLUYLA ANAYASA MAHKEMESİNE BAŞVURULMASINA,

2- Aynı fıkra uyarınca Anayasa Mahkemesi'nin bu konuda vereceği karara kadar DAVANIN GERİ BIRAKILMASINA,

3- Anayasa'nın 152. maddesinin 3. fıkrası uyarınca Anayasa Mahkemesince bu kararın tebliğinden itibaren BEŞ AY İÇİNDE KARAR VERİLMEZSE YÜRÜRLÜKTEKİ KANUN HÜKÜMLERİNE GÖRE DAVANIN SONUÇLANDIRILMASINA,

4- 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesinin 1. fıkrası uyarınca; iptali istenen kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli başvuru kararının aslının, başvuru kararına ilişkin tutanağın onaylı örneğinin ve dava dilekçesi ile dosyanın ilgili bölümlerinin onaylı örneklerinin dizi listesine bağlanarak ANAYASA MAHKEMESİNE GÖNDERİLMESİNE,

5- 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 41. maddesinin 2. fıkrası uyarınca itiraz yoluna başvuran mahkemede itiraz konusu kuralın uygulanacağı başka dava dosyalarının bulunması hâlinde, yapılmış olan itiraz başvurusunun bu dosyalar için de bekletici mesele sayılacağının BİLİNMESİNE,

6- Kararın bir örneğinin bilgi edinmeleri için taraflara TEBLİĞİNE,

16/02/2024 tarihinde karar verildi.”