Anayasa Norm Denetimi: 2022-68 Sayılı 04-08-2022 Tarihli Karar: İtiraz-Esas - Ret

II. İNCELEME SONUÇLARI

“...

-Tarafların Hukuki Statüleri:

Türkiye Petrol Rafinerileri Anonim Şirketi, 1983’te Batman, İzmir, İzmit ve Kırıkkale’deki devlete ait 4 petrol rafinerisinin birleştirilmesiyle çatı şirket olarak kurulan ve 2006’da özelleştirilen özel hukuk tüzel kişisi bir anonim şirket olup petrol türevlerinin üretimi ile iştigal etmektedir.

Davalı ... Adıyaman’da kurulan, merkezi Ankara’da bulunan petrol ve doğalgaz üretim şirketi olup özel hukuk tüzel kişisidir.

-Mülkiyet Hakkının İhlali Bakımından Değerlendirme:

Mülkiyet hakkı, Anayasa’nın 35. maddesi ve bu maddeye uygun olarak çıkarılan kanunlarla korunduğu gibi, 5170 sayılı Kanun ile değişik Anayasa’nın 90. maddesi ile kanun hükmünde olduğu kabul edilen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek-1 Numaralı Protokol’ün 1. maddesiyle de güvence altına alınmıştır.

Türk Medeni Kanunu’nun 683. maddesinde de bir şeye malik olan kimsenin hukuk düzeninin sınırları içerisinde o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisi belirtilmiş, malikin malını haksız olarak elinde bulunduran kimseye karsı istihkak davası açabileceği gibi her türlü haksız elatmanın önlenmesini de dava edebileceği hüküm altına alınmıştır. Bütün bunların yanında mülkiyet hakkı kamu yararının bulunduğu hallerde sınırlandırılabilir ya da tamamen kaldırılabilir. Ancak bu sınırlandırma ya da kaldırma gerçekleştirilirken Anayasanın 90/5. maddesi ile hukukun üstünde sayılan AİHS hükümleri gereğince AİHM tarafından oluşturulan 30.05.2006 tarih ve 1262/02 sayılı kararda ifade edildiği üzere bir kişiyi mülkünden yoksun bırakan bir önlemin kamu yararına meşru bir amaç gütmesi, bu önlem alınırken başvurulan yollar ve gerçekleştirilmesi amaçlanan hedef arasında makul bir denge olması gerektiği, kişinin kişisel ve haddinden fazla yük taşıma zorunda kalması halinde gerekli dengenin kurulamayacağı şeklinde sıralanan ifadeler mülkiyet hakkına müdahalede ihlal bulunup bulunmadığı yönünde değerlendirme yapmaya yarayan başlıca ilkeler olarak belirlenmiştir. Başka bir ifadeyle kamu yararı ile mülkiyet hakkından kısmen veya tamamen yoksun bırakılan kişinin menfaati arasında makul kabul edilebilir hak ve adalet dengesini sağlayacak bir oranın kurulması asıldır.

Anayasa Mahkemesi tarafından mülkiyet hakkına hangi tür müdahalede bulunulduğu ve bu müdahalenin anayasal mülkiyet hakkı için öngörülen sınırlama rejimine uygun olup olmadığı hususu inceleme yapılması halinde ortaya çıkacaktır. Sistematik değerlendirme yapıldığında Anayasa yargısının üç aşamalı değerlendirme metodunu uyguladığı, bunlardan birinci aşamanın, söz konusu müdahalenin kanunla/hukukla öngörülüp görülmediği; ikinci aşamanın, yapılan müdahalenin sınırlama ölçütlerine yani meşru amaçlara uygun olup olmadığı ve üçüncü aşamanın, müdahalenin/sınırlamanın ölçülü olup olmadığı veya hakkın özüne dokunup dokunmadığı şeklinde olduğu anlaşılmıştır. (Doç. Dr. H. Burak Gemalmaz, Mülkiyet Hakkı, Anayasa Mahkemesi, El Kitabı içeriğinden) Mahkememizce anayasaya aykırılık iddiası bu kapsamda değerlendirilmiştir.

Mülkiyet, kişinin eşya üzerinde hâkimiyet kurmasıyla oluşan ilişkiyi ifade etmekte ise de her türlü yasal maddi menfaatin mülkiyet hakkı kapsamına girdiği tartışmasızdır. Bu kapsamda 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 10. maddesinde 14.02.2019 tarihinde 7164 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile yapılan değişiklikler ile davacının giderlerinin artacağı ve bir takım gelirlerinden de mahrum kalacağı kanunun lafzından açıkça anlaşılmaktadır. Anayasaya aykırılık noktasında yukarıda yazılı anayasa maddesi, AYM ve AİHM kararlarına göre mülkiyet hakkına müdahalenin tüm yönleriyle değil yalnızca mahkemede oluşan kanaat ve tespitlere göre aykırılık bulunan yönleri gerekçede ele alınmıştır. Aşağıda alt başlıklar halinde açıklanacağı üzere temel olarak kanun değişikliğinin muhataplar yönünden kamu yararının alt başlıkları olarak değerlendirilebilecek öngörülebilirlik, adil dengenin sağlanması ve tazminat/menfaat temini bakımlarından mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiaları ciddi bulunmuştur.

Ölçülülük bakımından: Sınırlamanın ölçülülüğü aşamasında kamunun yararı/ihtiyaçları ile malikin/bireyin hakkı/çıkarı arasında “adil bir denge” kurulup kurulmadığı araştırılır. AYM’ye göre, ölçülülük ilkesi, “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. “Elverişlilik”, öngörülen müdahalenin, ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, “gereklilik”, ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını, yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, “orantılılık” ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.

“Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan, kanunun metni, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde olmalıdır. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.” (AYM 2012/116 E., 2013/32 K., T. 28/2/2013, RG: 13.08.2013-28734)

“Öngörülebilirlik koşulunun sağlandığından söz edebilmek için, mülkiyet hakkı sahibi tarafından hangi koşulların gerçekleşmesi hâlinde mülkiyet hakkına müdahale edileceğinin önceden tahmin edilebilmesi/bilinebilmesi gerekmektedir (...) Kanuni düzenlemenin içeriğinin ve kapsamının kanun altı düzenlemeler veya yargısal içtihatlarla açıklığa kavuşturulduğu, bir diğer deyişle birey açısından belirliliğin sağlandığı durumlarda öngörülebilirlik koşulunun karşılandığı söylenebilecektir”. (AYM B.N.2014/6192, 12/11/2014 RG: 21/2/2015-29274)

Kanunun, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması, kanun metninin, muhatabın gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmesine imkân verecek düzeyde olması gerektiği açıktır. Bu kapsamda, yapılan kanun değişikliği ile köklü bir uygulama değişikliğine gidilmesine ve fiyatların belirlenmesinde en yakın dünya serbest piyasa koşullarının dikkate alınacağı belirtilmesine rağmen getirilen düzenleme ile davacı gibi rafinericiler yönünden hukuksal yardım veya yaptırımın ne olduğu, değişikliğin dava dilekçesi ekinde sunulan ve taraflar arasında imzalanan sözleşmeye ve rafinericilerin diğer üreticilerle imzaladığı benzer sözleşmelere etkisinin ne olacağı, sözleşmeler ile bağlı bulunan taraflar arsındaki dengeyi nasıl etkileyeceği muhataplar bakımından öngörülebilirlik sorunu oluşturmaktadır.

Adil Denge ve Tazminat Bakımından:

AİHM’e göre sözleşmeye taraf olan devletlerin yasal sistemleri uyarınca, tazminat ödemesi olmadan kamu yararına mala el koymanın ancak istisnai durumlarda haklı kabul edilebileceğini belirtmiştir. Aksi takdirde bu hak, büyük ölçüde boş ve etkisiz olur. (AİHM, Lithgow ve Diğerleri/İngiltere, 08/07/1986 tarihli karar)

“Ölçülülük ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekmektedir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olacaktır. Müdahalenin ölçülülüğünü değerlendirirken Anayasa Mahkemesi, bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemini ve diğer taraftan müdahalenin niteliğini, başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışlarını da gözönünde bulundurarak başvurucuya yüklenen külfeti dikkate alacaktır.” (AYM, B. No: 2014/13966, T.15/2/2017)

Devletin petrol piyasaları ile ilgili hüküm ve tasarruflarının bulunduğu kabul edilmesi gereken bir gerçek olmakla birlikte özel sektörün faaliyetlerini ilgilendiren hususlarda anayasal kayıtlamaları bulunmaktadır. Kanun değişikliği ile birlikte ham petrolün dünya piyasasından Türkiye’de teslim yeri olan limana veya rafineriye kadar getirilmesi için gerekli bütün giderlerin tamamı ile boru hattı geçiş ücretleri rafinericilere yüklenmiş, 26 API den daha ağır petroller için Arab Heavy (27.5 API) petrolünün esas alınacağı düzenlenerek rafinericilerin üreticilere daha fazla ödeme yapmasına neden olmuştur. Bu yönüyle düzenlemenin rafinericiler ile üreticiler arasındaki dengeyi üreticilerden yana bozduğu, bunun karşılığında rafinericilere sağlanan bir menfaatin ayrıca belirlenmediği tespit edilmiştir. Daha açık ifadeyle özel hukuk kişileri arasında serbestçe belirlenecek ticari ilişkilere müdahale edilerek taraflar arasında adil dengenin kurulması gerekirken sonuçları itibariyle kamulaştırmasız el atma benzeri bir uygulamaya yol açıldığı izlenimi oluşmaktadır.

-Çalışma, Sözleşme ve Özel Teşebbüs Özgürlüğünün İhlali Bakımından Değerlendirme:

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 48. maddesi ticari ve ekonomik hayatın sağlıklı yürütülmesini amaçlamakta olup madde hükmüne göre devletin bu hususta ödevlerinin bulunduğu açıklanmaktadır. Devlet özel teşebbüslerin milli ekonomiyi ilgilendiren faaliyetlerine ve sosyal amaçlara uygun çalışmasını yürütmek, aynı zamanda özel teşebbüslerin güvenlik ve kararlılıkla çalışmasını sağlamak bakımından yükümlüdür. Devlet tarafından alınacak her türlü tedbirin sayılan ödevler arasındaki dengeyi sağlaması beklenir. Anayasanın 167. maddesinde de devletin para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alacağı, tekelleşme ve kartelleşmeyi önleyeceği açıkça düzenlenmiştir.

Çalışma hakkı, sözleşme hürriyeti ve özel teşebbüs kurma serbestiyeti temel hak ve özgürlükler arasında sayıldığından, Anayasanın 13. maddesi uyarınca bu hakların kullanımına getirilen sınırlamaların, her türlü keyfilikten uzak, objektif ve ölçülü olması, özel sektör tarafından sunulan bu hizmetlerin sunumuna getirilen kısıtlamalarla güdülen kamu yararı ile kişisel hak ve menfaatler arasında adil bir denge gözetilmesi, getirilen kural ve kısıtlamaların, hakkın özünü zedelemeyecek, yani çalışma hakkı, sözleşme hürriyeti ve özel teşebbüs kurma serbestiyetini güçleştirmeyecek, halihazırda çalışan kişilerin kazanılmış haklarını kullanmalarını engellemeyecek düzeyde olması gerekmektedir.

Türk Borçlar Kanunu’nun 26. maddesinde, “Taraflar, bir sözleşmenin içeriğini kanunda öngörülen sınırlar içinde özgürce belirleyebilirler.” düzenlemesi bulunmakta olup sözleşme özgürlüğünün genel çerçevesinin belirlendiği anlaşılmaktadır. Sözleşme özgürlüğü kişilerin emredici kurallara, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı olmadıktan sonra her konuda ve herkesle sözleşme yapmakta veya yapmamakta karar verme serbestisi olarak ifade edilebilir.

“Anayasa’nın 48. maddesinde, özel teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup maddenin ikinci fıkrasında, “Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır.” hükmüne yer verilmek suretiyle “millî ekonominin gerekleri” ve “sosyal amaçlar”la bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de “Devlet, kamu yararı olan hallerde ve milli ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir.” denilerek, “millî ekonominin gerekleri” ve “sosyal amaçlar”ın özel teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır.

Anayasa’nın 13. maddesinde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasının ölçütü gösterilmiştir. Buna göre, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”

Özel teşebbüs özgürlüğü, iktisadi-ticari faaliyette bulunan veya mesleki faaliyet yürüten kişinin, çalışma saatlerini kendi çalışma koşullarını dikkate alarak serbest bir biçimde belirleyebilmesini gerektirmektedir. Dolayısıyla özel teşebbüslerin çalışma saatlerini belirleme serbestîsini sınırlayan düzenlemeler özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale teşkil eder.”(AYM, 2015/34 E., 2015/48 K., RG:23.5.2015-29364)

Taraflar arasındaki ticari ilişkinin konusunu özel hukuk sözleşmesi oluşturduğundan yapılan kanun değişikliğinin yukarıda çerçevesi çizilen hususlarda değerlendirilmesi gerekmektedir. Mülkiyet hakkının irdelendiği bölümde de zikredildiği üzere kanun değişikliği ile birlikte üreticilerin maddi imkanlarının genişletilmesi amaçlanırken rafinericilerin menfaatleri gözetilmediğinden taraflar arasındaki dengenin üreticilerden yana değiştirildiği, mevcut durumun Anayasal hak ve özgürlüklerden olan sözleşme ve özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale niteliğinde olduğu iddiası ciddiye alınması gerekir. Mahkememizde oluşan kanıya göre fiyatların belirlenme usulünü düzenleyen kanun maddesinde yapılan değişikliklerin korunmaya üstün bir kamu yararının bulunup bulunmadığı yönünden denetlenmesi gerekmektedir.

-Netice Olarak:

Taraflar arasındaki ticari ilişkide fiyatların belirlenmesi hususunda sözleşmede yapılan atıf dolayıyla uygulanacak olan 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 10. maddesindeki değişiklik sonrası nakliye giderleri, geçiş ücretleri ve esas alınacak ham petrolün niteliği itibariyle maliyet artışı oluşturduğundan, maddi menfaate kanun değişikliği ile müdahalede bulunulduğu, bu durumun benzer akitler karşısında davacı nezdinde tüm rafinericiler bakımından hak arama girişimlerini haklı göstermekte olduğu, kanunda yapılan değişikliklerin mülkiyet hakkı ile çalışma ve sözleşme hürriyeti kapsamında anayasaya aykırılığın bulunup bulunmadığının denetlenmesi gerektiği kanaati oluşmuştur. Tüm bu nedenlerle anayasal hakların ihlal edildiği yakınmasının ciddi olduğu anlaşıldığından 7164 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile getirtilen değişikliklerin iptali için Anayasa’nın 152. maddesi doğrultusunda itirazen Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına karar verilmiştir.

YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI

Anayasa’nın özüne ve amacına uygun olarak, hukukun üstünlüğünü, kararların etkinliğini korumak zorunda olan Anayasa Mahkemesi’nin kanunlar, kanun hükmünde kararnameler ve Türkiye Büyük Millet Meclisi içtüzüğünün yürürlüğünü durdurma kararı verebileceği açıktır. Anayasa Mahkemesinin bir kanunun ya da denetime tabi diğer bir normun henüz iptal kararı verilmeden önce yürürlüğün durdurulmasına karar verilebilmesi için denetlenen normun anayasaya aykırı olduğu yönünde güçlü belirtilerin bulunması ve normun uygulanmasının ileride giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ya da durumlara neden olma ihtimalinin bulunması gerekmektedir. Başvuruya konu edilen kanun değişikliğinin Resmi Gazete’de yayımından itibaren taraflar arsındaki ekonomik dengenin davacı gibi tüm rafineri şirketleri yönünden değiştiği, telafisi zor maddi kayıplara yol açtığı göz önünde tutularak iptal başvurusuna konu maddelerin esas hakkında karar verilinceye kadar öncelikle yürürlüklerinin durdurulmasına karar vermek gerekmektedir.

KARAR: (Gerekçesi yukarıda açıklandığı üzere)

1- Davanın temel dayanağı olan ve talep sonucuna doğrudan etki eden 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 10. maddesinde 14/02/2019 tarihli ve 30694 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 7164 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile yapılan değişikliklerle;

2. fıkrada yer alan “yarısına” ibaresinin “tamamına” şeklinde,

2. fıkrada yer alan “geçiş ücreti hariç” ibaresinin “geçiş ücreti dahil” şeklinde,

3. fıkrada yer alan “Ras Gharip (21.5 API)” ibaresinin “Arab Heavy (27.5 API)” şeklinde değiştirilmesinin Anayasa’nın mülkiyet hakkını düzenleyen 35. maddesi ile çalışma ve sözleşme hürriyetini düzenleyen 48. maddesine aykırılık oluşturduğu iddiası ciddi bulunduğundan, 7164 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile getirtilen ve yukarıda sayılan değişikliklerin iptali için Anayasa’nın 152. maddesi doğrultusunda itirazen Anayasa Mahkemesine başvurulmasına,

2- Anayasa’ya aykırılık bulunduğuna dair dosyada yeterli delil bulunduğu ve davacının telafisi güç zararlara maruz kalacağı gözetilerek iptal başvurusuna konu maddelerin esas hakkında karar verilinceye kadar yürürlüklerinin durdurulması hususunda Anayasa Mahkemesi’nce öncelikle karar verilmesine,

3- Anayasa Mahkemesi’nin aykırılık iddiası hakkında vereceği karara kadar davanın geri bırakılmasına,

4- Dosyanın Anayasa Mahkemesi’ne gelişinden başlamak üzere 5 (beş) ay içerisinde karar vermesinin beklenmesine, belirtilen sürede karar verilmemesi durumunda yürürlükteki mevzuat hükümlerine göre yargılamanın sonuçlandırılmasına,

5- Anayasaya aykırılığın değerlendirilmesi için dosyanın eksiksiz onaylı bir örneğinin Anayasa Mahkemesine gönderilmesine,

6- Gerekçeli ara kararın taraflara tebliğine,

Dair mahkemece yapılan değerlendirme sonucunda karar verildi”