Anayasa Norm Denetimi: 2015-79 Sayılı 03-09-2015 Tarihli Karar: İptal-İlk - Ret

II. İNCELEME SONUÇLARI

“Anayasanın 133 üncü ve 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanunun 35 inci maddeleri uyarınca, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 9 üyeden oluşmaktadır. 24. Dönemde siyasi partilerin üye sayılarına göre, Ak Parti’ye 5, CHP’ye 2, MHP ve HDP’ye 1’er üyelik düşmüştür. 7 Haziran 2015 günü gerçekleştirilen 25. Dönem Milletvekili Genel Seçimlerinin sonucunda, Adalet ve Kalkınma Partisi 258, Cumhuriyet Halk Partisi 132, Halkların Demokratik Partisi 80, Milliyetçi Hareket Partisi de 80 milletvekili ile TBMM’de temsil edilme hakkı kazanmıştır. Bu sonuçlar itibariyle RTÜK’te boşalan 3 üyelikten biri AKP’ye diğeri ise MHP’ye düşmekte, eşit milletvekili sayısı nedeniyle 1 üyeliğin ise kura yöntemi ileHDPve MHP gruplarından hangisine düşeceğinin belirlenmesi gerekmektedir. TBMM’nin yerleşik uygulamaları incelendiğinde komisyonların ve Başkanlık Divanının oluşumuna ilişkin olarak milletvekili sayıları eşit olan partiler arasında kura çekme yönteminin dışında herhangi bir usule başvurulmadığı görülmektedir. TBMM Başkanlığının Prof. Dr. Ergun Özbudun’dan RTÜK üyelerinin dağılımına ilişkin olarak istemiş olduğu aşağıda aynen yer verilen görüşte de bu durum vurgulanmıştır:

“(...) Görülüyor ki, partilere düşen üye sayısının belirlenmesinde tek kriter siyasi partilerin gruplarının üye oranıdır. Bunun dışında herhangi bir kriter, mesela üyeliklerin dağılımının D’Hondt usulüne başvurulması ya da milletvekili sayısında eşitlik halinde oy oranlarına bakılması, Anayasanın bu hükmüne açıkça aykırıdır. Üye sayısı deyimi, anlamı üzerinde herhangi bir tartışmaya imkan vermeyecek derecede açık bir ifadedir. Somut olayda, Kurulda bir münhal üyelik olması ve iki partinin eşit sayıda milletvekiline sahip bulunması durumunda, bu iki parti arasında kur’a çekilmesi zorunludur. Seçimlerdeki oy oranı gibi, Anayasa’da hiçbir dayanağı olmayan yeni bir kriter ihdas edilmesi mümkün değildir.”

TBMM Başkanlığı RTÜK’te boşalan 3 üyelik için başvuran adayları ilan etmiş; bu duyuruda 1 üyenin Ak Parti’nin göstereceği 2 üye arasından, 1 üyenin MHP’nin göstereceği 2 üye arasından, 1 üyenin iseHDP ve MHP bildirdiği 4 üye arasından seçileceği belirtilmiştir.

Bu duyuru çerçevesinde TBMM Genel Kurulu, siyasi partilerin gösterdiği adayların seçimi gündemi ile 14 Temmuz 2015 Salı günü toplanmıştır. Oturumu yöneten Başkanın adayları okutmasının ardından HDP ve MHP’ye düşen üyelik için adayların belirlenmesine yönelik yöntem konusunda Başkanlığın tutumu üzerinde usul tartışması açılmıştır.

Usul tartışması sonucunda, oturumu yöneten Başkan “2 siyasi parti grubu arasında eşit üye oranının söz konusu olduğu, 1 üyelik için üyeliğin her 2 siyasi parti grubuna birden düştüğü varsayılarak her 2 grubun bildirdiği ikişer aday arasından 1 üyenin seçiminin yapılması TBMM Başkanlığınca uygun bulunmuştur. Seçim bu şekilde gerçekleştirilecektir. Başkanlığın tutumunda herhangi bir değişiklik yoktur.” açıklamasında bulunarak seçimlere geçmiştir. Seçimlerde kullanılan bir örneği ekte yer alan “Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanuna Göre Düzenlenen Radyo ve Televizyon Üst Kurulundaki 3 Üyelik İçin Yapılacak Seçime Ait Birleşik Oy Pusulası”nda “Hakların Demokratik Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi Grupları Aday Listesi” başlıklı alanın altına 2 üye MHP grubu, 2 üye de HDP grubunun bildirdiği 4 kişinin adına yer verilmiştir.

TBMM Başkanlığının kura yöntemi ile önce aday gösterme hakkına sahip siyasi parti grubunu belirlemek yerine, her iki partinin gösterdiği adayları seçimlerde aday olarak belirlemesi, Anayasanın 133 üncü maddesi ile 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanunun 35 inci maddesine aykırılık taşıdığından, yapılan işlem yeni bir İçtüzük kuralı ihdası niteliğindedir. TBMM Başkanlığının seçimlere ilişkin yeni bir İçtüzük kuralı ihdası niteliği taşıyan işlemi sonucunda, bu işlemle bağlantılı ve bu işlemin ayrılmaz parçası niteliğindeki 14.07.2015 tarihli ve 1096 sayılı “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelikleri İçin Yapılan Seçime Dair Kararın Arif Fırtına’nın Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine seçilmesine ilişkin bölümü de yeni bir İçtüzük kuralı ihdası niteliğindedir.

TBMM Başkanlığının işlemi ile şekillenen ve bu işlemden sonra gerçekleştirilen RTÜK üyesi seçme işlemi bir Meclis kararıdır. TBMM İçtüzüğü, TBMM'nin çalışmasını düzenleyen yazılı kurallar bütünü olarak tanımlanabilir. İçtüzükte TBMM faaliyetiyle ilgili uygulanacak bir norm olmadığı takdirde, uygulamayla yeni bir kural öngörülmesi ve İçtüzükte bulunan bir kurala aykırı bir uygulamayla farklı bir yol benimsenmesi halleri, eylemli içtüzük değişikliği olarak adlandırılmaktadır. TBMM İçtüzüğü’nde RTÜK üye seçimine ilişkin bir hüküm olmadığı halde, Anayasanın 133 üncü ve 6112 sayılı Yasanın 35inci maddesine aykırı olarak siyasi parti gruplarına tanınmış olan aday gösterme hakkının, diğer siyasi parti grupları tarafından engellenmesine olanak tanıyacak bir karar alınması açıkça TBMM İçtüzüğü’nün eylemli olarak değiştirilmesi anlamına gelmektedir.

Anayasa Mahkemesi, Anayasanın 148 inci maddesiyle kendisine verilmiş olan İçtüzüğün Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetleme yetkisini kullanırken yalnızca ilgili işlemin tasarrufta bulunan organ tarafından nasıl nitelendirildiğine, nasıl adlandırıldığına veya bu işlemin nasıl bir yöntem izlenerek yapıldığına bakmakla yetinmeyerek, yapılış yöntemi ve adı ne olursa olsun hukuksal niteliği, etkisi ve doğurduğu sonuçları da gözetir. Buna uygun olarak Anayasa Mahkemesi, "hukuksal nitelikleri, etkileri ve meydana getirdikleri sonuçlar bakımından, Anayasaya uygunluk denetimine tabi tutulan kanun, KHK ve TBMM İçtüzüğü ile eşdeğerde bulunan ve bu nedenle de belirtilen işlemlere özgü yöntem ve isimlerle tesis edilip, hukuki varlık kazanması gereken bazı yasama tasarrufları, farklı yöntem ve isimlerle hukuk sistemine dahil edilerek Anayasaya uygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarılabilir" endişesiyle, "(...) adı yeni bir İçtüzük düzenlemesi veya değişikliği olmadığı ve İçtüzük yapılması ve değiştirilmesindeki yöntem uygulanmadığı halde değer ve etkisi bakımından birer İçtüzük kuralı niteliğinde olan TBMM kararları Anayasal denetime bağlı tutulabilir" demektedir. (E.2007/45, K.2007/54, k.t.1.5.2007)

Anayasa Mahkemesinin 12.12.1991 günlü ve E.1991/50 ve K.1991/50 Sayılı Kararında, Anayasanın 85 inci maddesi uyarınca sadece TBMM üyelerinin yasama dokunulmazlıklarının kaldırılmasına ya da üyeliklerinin düşmesine ilişkin TBMM Kararlarının denetiminin yapıldığı vurgulandıktan sonra aynen şu yoruma yer verilmiştir:

“Dava dilekçesinde 6.6.1991 günlü TBMM kararının iptali istenildiğine ve bu karar dokunulmazlığın kaldırılması ya da üyeliğin düşürülmesiyle ilgili olmadığına göre, iş bir içtüzük düzenlemesi niteliğinde ise kuşkusuz Anayasa Mahkemesi'nce denetlenebilecektir. Bu durumda, anılan kararın içeriğinin içtüzük düzenlemesi niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir. TBMM kararının İçtüzük düzenlemesi niteliğinde sayılabilmesi için o kararın "Meclis'in çalışmasıyla ilgili yöntem ve esaslara" ilişkin olması gerekir. Anayasa Mahkemesi'nin yerleşik içtihatları da bu doğrultudadır. Buna göre çalışma yöntem ve esaslarına ilişkin konuları içeren kararlar içtüzük düzenlemesi niteliğinde olup, bunun dışındakiler ise bu nitelikte değildir.”

Kararın devam eden bölümlerinde şu yorum yapılmıştır:

“İçtüzüğün yasa tasarılarının görüşülmesine ilişkin öngördüğü yöntemden farklı bir biçimde oluşturulan dava konusu TBMM kararı, doğrudan Meclis'in çalışma yöntem ve esası ile ilgili bulunmakta ve 53. maddeyi değiştirir nitelik taşımaktadır. Böyle bir uygulamanın, içtüzük değişikliği olarak görülmemesi TBMM'nin çalışmalarında içtüzükteki kurallara uyma zorunluluğunu giderek zayıflatacak ve bu da eylemli uygulamaların yerleşik duruma geçmesine neden olacaktır.”

denilerek, TBMM Kararının eylemli bir içtüzük değişikliği niteliğinde olduğu kararına varmıştır. Dolayısıyla Yüce Mahkeme eylemli bir içtüzük değişikliği niteliğinde olan TBMM kararlarının Anayasa Mahkemesinin denetimi kapsamında olduğuna karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesinin Meclis kararlarının denetimine dair verdiği bir başka karardaaçıkça "kural iradesinin Meclis kararı örtüsü altında gerçekleştirilmesi, hukuk devleti ve özgürlükler bakımından kimi zararlar doğurabilir" denmekte ve Meclis kararlarının bu nitelikleri haiz olduğu hallerde denetlenme zorunluluğunun altı çizilmektedir. Böylelikle Mahkeme, kendi ifadesiyle "Anayasayı dolanma girişimlerinin" hukuksal korumadan faydalanma imkanının önüne geçmek istemiştir.(E.2007/62, K.2007/66, k.t.05.7.2007) Anayasa Mahkemesi bu tavrı 1961 Anayasası döneminden beri benimsemiştir. Mahkeme, görev hususunu değerlendirirken bu nokta üzerinde durmaktadır.

Anayasanın 133 üncü maddesinde; radyo ve televizyon faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan Radyo ve Televizyon Üst Kurulu’nun dokuz üyeden oluşacağı, üyelerin, siyasi parti gruplarının üye sayısı oranında belirlenecek üye sayısının ikişer katı olarak gösterecekleri adaylar arasından, her siyasi parti grubuna düşen üye sayısı esas alınmak suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca seçileceği ile Radyo ve Televizyon Üst Kurulunun kuruluşu, görev ve yetkileri, üyelerinin nitelikleri, seçim usulleri ve görev sürelerinin yasayla düzenleneceği kurala bağlanmıştır. TBMM Başkanlığının anılan işlemi ile bu işlemin ayrılmaz parçası olan 1096 sayılı TBMM Kararının Arif Fırtına’nın seçilmesine ilişkin bölümü, seçimlerin ilkelerinin belirlendiği Anayasanın 133 üncü maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Üyeler, siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında belirlenecek üye sayısının ikişer katı olarak gösterecekleri adaylar arasından, her siyasî parti grubuna düşen üye sayısı esas alınmak suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca seçilir.” hükmünün ihlali niteliğindedir.

Bu noktada, önce ilgili normların lafzı, ardından ruhu dikkate alınmalı ve bu iki yorum birlikte değerlendirilerek, Anayasanın amacına uygun bir sonuca varılmalıdır. Yukarıda izah edildiği gibi, normların lafzı hiçbir şüpheye yer bırakmayacak açıklıkla, oy oranını değil, siyasi parti grubuna düşen üye sayısını esas almaktadır. Anayasanın ve ilgili kanun hükmünün ruhunu incelediğimizde ve böyle bir düzenleme getirmekle neyi hedeflediğine baktığımızda şu tabloyla karşılaşılmaktadır:

Kanun tasarı metninde belirtildiği gibi, genel olarak Avrupa Birliği mevzuatı ve özelde Avrupa Birliği Görsel İşitsel Hizmetler Direktifi'yle uyumluluğu gözetilerek ihdas edilen 6112 sayılı kanun, yayıncılık esaslarını düzenlerken, bunları denetlemekle görevli kamu otoritesinin, kamunun farklı tüm dil, din, cins, eğilim, kanaatlerine saygılı bir biçimde teşkilini hedefler. Bu açıdan yayıncıyı denetlemekle yükümlü olan kamu otoritesi bu denetim faaliyetini yürütürken, ayrıksı, eleştirel, hatta şok edici fikirlerin hakim siyasi görüş lehine törpülenmesini değil, aksine bunların Anayasayla ve diğer uluslararası insan hakları mevzuatıyla da korunan ifade özgürlüğü ve yayın hakkı çerçevesinde korunmasını sağlamakla yükümlüdür. Bu meyanda RTÜK faaliyeti bir kamu hizmetidir ve demokratik devlet ilkesine uygun olarak icra edilmelidir. Anayasa, düşünce ve ifade özgürlüğü, yayın özgürlüğü ve hakkı gibi hükümleriyle beraber düşünüldüğünde, RTÜK'ün teşkilinde bu dengeyi gözetmektedir. Anayasanın RTÜK üye seçimlerinde her siyasi parti grubuna düşen kişi sayısını esas alması, ülkede yayıncılık faaliyetlerini denetlemekle yükümlü kamu otoritesinin, hakim siyasi görüş boyunduruğuna girmesinin önüne geçme amacı güttüğünü bize gösterir. Böylelikle mecliste temsil imkanı bulan her siyasi parti, RTÜK'te de temsil edilecek, Anayasanın öngördüğü çoğulculuk esasına bu şekilde yaklaşılacaktır. Tam da bu nedenle, boşalan yerin hangi siyasi parti tarafından doldurulacağına karar vermek, meclisin kahir ekseriyetine bırakılmamalıdır. Bırakıldığı takdirde mecliste hakim olan çoğunluk, kendi partisinden olmasa da, savunduğu siyasi ilkeler lehine bir tercihte bulunarak, kendi görüşünü veya kendine yakın görüşü benimseyen bir kimseyi bu göreve atayacaktır. Böylelikle RTÜK'teki temsili eşit şekilde hak eden iki parti arasındaki denge, siyasi hakim irade lehine bozulacaktır.

Bu durum açıklanan sebeplerle uluslararası mevzuata, Anayasanın ve ilgili kanunun lafzına ve ruhuna uygun değildir. Öte yandan, boşalan üyeliğin yerine doğrudan parlamentoda çoğunluğu elde bulunduran siyasi partinin ve dolayısıyla siyasi iktidarın tercih etmeyeceği bir adayın yerleştirilmesi için de herhangi bir hukuki dayanak bulunmamaktadır.

Anayasanın 95 inci maddesinde; Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin, çalışmalarını kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürüteceği kurala bağlanmıştır.

TBMM İçtüzüğünde, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliklerinin seçimi sürecinde, siyasi parti gruplarının üye sayısının eşitliği halinde hangi yöntemle üyelik seçiminin gerçekleştirileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. TBMM İçtüzüğü’nün, ‘İçtüzüğün değiştirilmesi’ başlıklı 181 inci maddesinde;

“MADDE 181– İçtüzükte değişiklik yapılmasını öngören teklifler, milletvekillerince yapılabilir. Bunlar hakkında, kanun teklifleri hakkındaki hükümler uygulanır.

Bu teklifler, Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra, bu Komisyonun raporu esas olmak üzere, Genel Kurulda görüşülür ve sonuçlandırılır.

Anayasa Komisyonu, İçtüzükte gördüğü boşluk ve aksaklıkları ve bunların doldurulması ve düzeltilmesi için uygun gördüğü tedbirleri, bir rapor halinde Meclis Başkanlığına sunar. Bu rapordaki görüşler Başkanlık Divanınca da benimsenirse, Meclis Başkanı İçtüzükte gerekli değişiklik tekliflerinin yapılması için Genel Kurulu uyarır.

İçtüzük değişiklikleri, Türkiye Büyük Millet Meclisi kararı olarak Resmî Gazetede yayımlanmakla yürürlüğe girer; kararda, ileriye ait başkaca bir yürürlük tarihi de gösterilebilir.”

hükmüne yer verilmiştir.

İçtüzükteki boşlukların nasıl doldurulacağı ve İçtüzüğün nasıl değiştirileceği yine İçtüzükte açıkça düzenlenmiştir. TBMM Başkanlığı, başvuru konusu işlem ve kararla, İçtüzükteki bir boşluğu, yine İçtüzüğe aykırı olarak ve eylemli biçimde doldurmuş/değiştirmiştir.

Anayasasının 148 inci maddesinde; yasaların, yasa hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetlemek ve bireysel başvuruları karara bağlamak Anayasa Mahkemesi’nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Başvuru konusu TBMM Başkanlığı işlemi ile bu işlemin ayrılmaz parçası olan 1096 sayılı TBMM Kararının Arif Fırtına’nın seçilmesine ilişkin bölümü Anayasanın 95 inci ve 133üncü maddelerine aykırıdır. Bu nedenle öncelikle TBMM Kararının anılan bölümü yürürlüğü durdurulmalı, daha sonra TBMM Başkanlığının işlemi ile 1096 sayılı TBMM Kararının Arif Fırtına’nın seçilmesine ilişkin bölümünün iptaline karar verilmelidir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ

Kamu Hukukunda yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için, bir düzenlemenin uygulanması hâlinde telâfisi güç veya imkânsız zararların doğması ve bu düzenlemenin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Dava konusu olayda, 1096 sayılı Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelikleri İçin Yapılan Seçime Dair Kararın Arif Fırtına’nın Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine seçilmesine ilişkin bölümü yönünden, bu iki şart birlikte gerçekleşmiştir.

Anayasanın RTÜK üye seçimlerinde her siyasi parti grubuna düşen kişi sayısını esas alması, ülkede yayıncılık faaliyetlerini denetlemekle yükümlü kamu otoritesinin, hakim siyasi görüş boyunduruğuna girmesinin önüne geçme amacını taşımaktadır.

1096 sayılı Meclis Kararının 21 Temmuz 2015 tarihli Resmi Gazetede yayımının ardından, 22 Temmuz 2015 tarihinde RTÜK Başkanının belirlenmesine ilişkin yapılan seçimde, hiçbir aday yeterli oy alamamıştır. Bu nedenle, 29 Temmuz 2015 Çarşamba günü saat 11:00’da başkanlık seçimi için yeniden toplanılmasına karar verilmiştir. Bu bakımdan 1096 sayılı “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelikleri İçin Yapılan Seçime Dair Kararın Arif Fırtına’nın Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine seçilmesine ilişkin bölümünün yürürlüğünün durdurulması başkanlık seçiminde ortaya çıkacak iradeyi belirlemesi açısından telâfisi güç veya imkânsız zararların doğmasına neden olacaktır. Kurulun diğer kararları açısından da değişik bir iradenin ortaya çıkmasına neden olacağından Anayasanın 133 üncü maddesinde öngörülen amaçlar bakımından da telâfisi güç veya imkânsız zararların doğması kaçınılmaz olacağından yürürlüğün durdurulması talebinde bulunulmuştur.

V. SONUÇ VE İSTEM

TBMM Genel Kurulunun 14 Temmuz 2015 tarihli 7. Birleşiminde açılan usul tartışması sonucunda ortaya çıkan Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda boşalacak Halkların Demokratik Partisi Grubu ile Milliyetçi Hareket Partisi Grubunadüşen üyelik için yapılacak seçimde her iki partiden de ikişer adayın adına birleşik oy pusulasında yer verilmesine ilişkin eylemli İçtüzük değişikliği niteliğindeki TBMM Başkanlığı işlemi ile bu işlemin ayrılmaz parçası ve eylemli İçtüzük değişikliğinin devamı niteliğindeki14.07.2015 tarihli ve 1096 sayılı Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelikleri İçin Yapılan Seçime Dair Kararın Arif Fırtına’nın Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine seçilmesine ilişkin bölümü Anayasanın 95 inci ve 133 üncü maddelerine aykırı olduğundan şekil bakımından iptaline ve iptal davası sonuçlanıncaya kadar 1096 sayılı Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelikleri İçin Yapılan Seçime Dair Kararın Arif Fırtına’nın Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeliğine seçilmesine ilişkin bölümünün yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesini saygı ile arz ve talep ederiz.”