Anayasa Norm Denetimi: 2013-9 Sayılı 10-01-2013 Tarihli Karar: İptal-Esas - İptal

II. İNCELEME SONUÇLARI

"...

I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ

Dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:

'1)6326 Sayılı Kanunun 12 nci Maddesindeki ''meslek kuruluşlarının görüşü alınarak Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan'' İbaresinin Anayasaya Aykırılığı

Anayasanın 135 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları 'belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir'.

Hükümde sayılan görevlerin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, rehberlik mesleği bakımından ise rehber odaları ve birlikleri tarafından yerine getirileceği ve bu görevlere ilişkin yetkilerin de yine bunlar tarafından kullanılması gerektiği açıktır.

Anayasanın 124 üncü maddesinin birinci fıkrasıyla da kamu tüzelkişilerine, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir.

6326 sayılı kanunda aşağıdaki hususların yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür:

- Mesleğe kabulde kurs ve sınavlara ilişkin usul ve esaslar (Md. 3/1/c),

-Mesleğe kabulde sahip olunması gereken yabancı dil yeterlik belgeleri (Md. 3/1/ç),

-Meslek etik ilkeleri (Md. 4/5),

-Turist rehberleri reklam ve tanıtım usul ve esasları (Md. 4/6),

-Disiplin soruşturmasına ilişkin olarak kanunda düzenlenmemiş usul ve esaslar (Md.5/3),

-Taban ücret altında çalışılabilecek sosyal ve kamusal nitelikli turist rehberliği hizmetleri (Md. 6/2),

-Turist rehberliği hizmetleriyle ilgili her türlü denetime ilişkin usul ve esaslar (Md.7/7),

-Birlik kuruluşu kurulmasına ilişkin başvuru usul ve esasları (Md. 8/1),

-Meslek kuruluşlarının genel kurullarının çalışma usul ve esasları (Md. 10/5),

-Meslek kuruluşlarının yönetim kurullarının çalışma usul ve esasları (Md. 10/8),

-Meslek kuruluşlarının denetim kurullarının çalışma usul ve esasları (Md. 10/9/b),

-Birlik disiplin kurulunun görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları (Md. 10/10),

-Meslek kuruluşlarının organ seçimlerine ilişkin olarak kanunda düzenlenmemiş usul ve esaslar (Md. 10/12/e),

-Meslek kuruluşu organlarının üyelerine yapılacak ödemeler (Md. 10/13),

-Turist rehberliği niteliğindeki hizmet veya faaliyetler (Md. 12),

-Meslekte uzmanlık ve ilgili sertifika programlarının düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar (Md. 12),

-Turist rehberliği hizmetine yönelik sözleşmelerde bulunması gerekli asgari hususlar (Md. 12),

- Sicil, ruhsatname ve çalışma kartlarına ilişkin hususlar (Md. 12),

-Kanunun uygulanmasına ilişkin diğer hususlar (Md. 12).

20 özel konuda yönetmelikle düzenleme yapılması öngörülmüştür. Hem yönetmelikle düzenlenmeye bırakılmış olan bu özel konuların, hem de 1 inci maddesindeki 'turist rehberliği mesleğine kabule, mesleğin icrasına ve turist rehberliği meslek kuruluşlarının kuruluş ve işleyişine ilişkin usul ve esasları düzenlemek' amacı ile 'turist rehberliği mesleğine kabule, meslek içi eğitime ve mesleğin icrasına, turist rehberleri odaları ile turist rehberleri odaları birliklerinin kuruluşuna, organlarının niteliklerine ve seçimlerine, organlık niteliğini yitirme hâl ve usullerine, görev ve yetkilerine, çalışma usullerine, üyeleri ile olan karşılıklı hak ve yükümlülüklerine, gelir ve giderleri ile bütçelerine, Kültür ve Turizm Bakanlığının mesleğe ilişkin görev ve yetkilerine, meslek kuruluşlarıyla iş birliğine ve turist rehberliği meslek kuruluşlarının Bakanlıkça denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar' şeklindeki kapsamı gözetildiğinde Kanunun tamamının, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ve üst kuruluşlarına Anayasayla verilmiş olan mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak görevleri kapsamında olduğu açıktır.

Anayasanın 135 inci maddesinin beşinci fıkrasındaki 'Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir.' hükmü gözetildiğinde, merkezi idarenin meslek kuruluşları üzerindeki idari vesayet yetkisinin 'idari ve mali denetim'le sınırlı olduğu ve bunu aşan bir yetkinin anılan Anayasa hükmüne aykırı olacağı açıktır.

Anayasanın 135 inci maddesinin birinci fıkrasında sayılan yetki ve görevler gözetildiğinde, meslek kuruluşlarının yönetmelikle düzenleme yapma yetkisinin sınırlandırılmasının Anayasanın hem 135 inci maddesinin birinci fıkrasına hem de 124 üncü maddesinin birinci fıkrasına aykırı olacağı açıktır.

Anayasal düzenleme ve durum böyle olmasına rağmen, 6326 sayılı Kanunun 'Turist rehberliği niteliğindeki hizmet veya faaliyetler, meslekte uzmanlık ve ilgili sertifika programlarının düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar, turist rehberliği hizmetine yönelik sözleşmelerde bulunması gerekli asgari hususlar, disiplin, sicil, ruhsatname ve çalışma kartlarına ilişkin hususlar ile bu Kanunun uygulanmasına ilişkin diğer hususlar meslek kuruluşlarının görüşü alınarak Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelik ile düzenlenir.' şeklindeki 12 nci maddesiyle, yönetmelikle düzenleme yapma yetkisi tümüyle Kültür ve Turizm Bakanlığı'na bırakılmıştır.

Ayrıca, Anayasanın 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasında 'İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.' denmek suretiyle yerinden yönetim esası getirilmiş, 126 ncı maddesinde merkezi idarenin tanımlanması ve 127nci, 130 uncu, 131 inci, 133 üncü ve 135 inci maddelerinde kamu tüzel kişiliği olarak kurulmasının öngörülmesi suretiyle de yerinden yönetimler belirlenmiştir. Kanuna dayalı temel düzenlemelerin tek elden merkezi idare tarafından yapılması, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına 135 inci maddesinin birinci fıkrasında verilen görev ve yetkiler gözetildiğinde Anayasanın 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasına da aykırıdır.

İptali istenen kanun hükmüyle, turist rehberleri birliğinin bir meslek birliği gibi değil de Bakanlığa bağlı bir kurum hâline getirilmek istendiği açıkça görülmektedir. Kurulacak olan meslek birliğinin tamamen Bakanlık tekelinde faaliyet göstermesinin hedeflendiği, dolayısıyla yetkisiz bir meslek birliğinin kurulmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Meslek odaları kamu tüzel kişiliğine sahip, merkezî otoritenin hiyerarşi anlayışı içinde olmadan, merkezî otoritenin idari vesayetinde olan kuruluşlardır. Bu kuruluşların merkezî otoritenin emir komuta zincirine sokulmaya çalışılması hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmadığı gibi doğru ve etik bir yaklaşım tarzı da değildir. Bununla birlikte, meslek kuruluşlarının işleyişi ve yönetim tarzı Anayasanın 135inci maddesinde açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca Anayasa Mahkemesi birçok kararında genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının da kamu hizmeti yaptığını, idarenin bir parçası olduğunu ve yerinden yönetim esaslarına göre oluşturulduğunu kabul etmiştir. Bu kapsamda meslek odalarının mahiyetine, ruhuna ve işleyişine ters olan, ileride birçok sorunlar getirecek maddeler içeren bu kanun Anayasaya da aykırılıklar taşımaktadır.

Kanun geneline baktığımızda göze çarpan en büyük sorun, Bakanlığa verilen yetkilerin çok fazla olmasıdır. Her konuda Bakanlık onayı aranmakta, her türlü belgenin Bakanlık tarafından verilmesi öngörülmektedir. Bu da tüzel kişiliğe sahip olmanın özüne ters olmakla birlikte kurulacak odaların da tamamen siyasallaşmasına neden olacaktır. Diğer kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının kanun ve yönetmeliklerini incelediğinizde, örneğin Avukatlık Kanunu'nun 9uncu maddesi incelendiğinde avukatlık mesleğini kabul ruhsatının ilgili baro tarafından verildiği görülmektedir. Diğer mesleklerde de ilgili oda ya da birlik tarafından verilmekte olan meslek ruhsatının, Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından verilmesi doğru değildir. Bu nedenle, mesleğe kabul koşullarını taşıyan turist rehberlerine verilen ruhsatnamenin ilgili meslek kuruluşu tarafından verilmesi, Anayasanın 135incimaddesinde yer alan "meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak" ibaresindeki amaçla bağdaşması açısından önemlidir.

Ayrıca mesleğe kabul başvurusunun da doğrudan meslek kuruluşlarına yapılması gerekirken, başvurunun Bakanlığa yapılması, Bakanlığın denetim yetkisinden çok karar alma yetkisine sahip olmasına neden olacaktır. Bu da kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları yetki çerçevesinin ruhuna ters olup ayrıca bürokratik işlemleri de arttıracaktır. Diğer taraftan odaların yetki alanları da daraltılacaktır.

Sonuç olarak; 6326 sayılı Kanunun 12 nci maddesindeki ''meslek kuruluşlarının görüşü alınarak Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan'' ibaresi Anayasanın 124 üncü maddesinin birinci fıkrasına, 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasına, 135 inci maddesinin birinci ve beşinci fıkralarına aykırıdır.

2)6326 Sayılı Turist Rehberliği Meslek Kanunu ile Birden Çok Meslek Üst Kuruluşunun Kurulmasına İmkan Tanınmasının Anayasaya Aykırılığı

Anayasanın 135 inci maddesinin birinci fıkrasında öngörülen 'belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak' görevleri gözetildiğinde, meslek kuruluşlarının, mesleğin icra edildiği veya edilebildiği her yerde kurulması gerektiği açıktır. Ancak, özellikle mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak ve meslek disiplini ve ahlâkını korumak görevleri dikkate alındığında, meslek kuruluşlarının uygulamalarında yeknesaklığın sağlanması gereklidir. Aksine bir yaklaşım, hem anılan hükmün amacına, hem Anayasanın 10 uncu maddesinin 'Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.' şeklindeki birinci fıkrasında dile getirilen kanun önünde eşitlik ilkesine, hem de Anayasanın 10 uncu maddesinin 'Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.' şeklindeki üçüncü fıkrasında dile getirilen eşit davranma yükümlülüğüne aykırı düşecektir.

Eklemek gerekir ki, Anayasanın 123 üncü maddesinin birinci fıkrası uyarınca 'İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür' ve 123 üncü maddesinin ikinci fıkrası uyarınca 'İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.'. Anayasanın 135 inci maddesinin birinci fıkrasıyla meslek kuruluşlarına verilen yetki ve görevler ile anılan hükmün amacı gözetildiğinde, bütünlüğün yerinden yönetim kuruluşları bakımından da sağlanması gerektiği açıktır. Anayasa bu bütünlüğün sağlanması bakımından, 130 uncu ve 131 inci maddeler ile 135 inci maddede 'üst kuruluş' şeklinde özellikli yapılanmalar öngörmüştür.

Aynı mesleğe ilişkin olarak, aynı yetki ve görevlere sahip birden çok meslek üst kuruluşunun bulunması, farklı uygulamalara yol açacağından, Anayasanın 135 inci maddesinin birinci fıkrasıyla güdülen amaçlara, kanun önünde eşitlik ilkesine, idarenin eşit davranma yükümlülüğüne ve idarenin bütünlüğü ilkesine aykırıdır.

Nitekim, yasalarımızda ve öğretimizde benimsenen, meslek kuruluşlarının faaliyetlerin ülkesel yaygınlığını sağlayacak şekilde oluşturulması, yeknesaklık ile yukarıda zikredilen anayasa hükümleriyle gözetilen amaçlara ve getirilen ilkelere uygunluğun sağlanması için de 'tek bir meslek üst kuruluşu'nun oluşturulmasıdır.

Ancak, 6326 sayılı Kanunun;

-1 inci maddesinin ikinci fıkrasında ''turist rehberleri odaları birliklerinin kuruluşuna'',

-2 nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde 'b) Birlik: Turist rehberleri odaları birliklerini',

-2 nci maddesinin (f) bendinde '' ve birliklerini',

-3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ''birliklerin'' ve ''birlikler tarafından'',

-3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde ''birliklerin'',

-3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde 'Birlikler'',

-4 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında ''ilgili birliğin'',

-6 ncı maddesinin birinci fıkrasında ''birlikler'',

-8 inci maddesinin birinci fıkrasında ''kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu niteliğinde birlikler, Türkiye genelinde kayıtlı toplam meslek mensubu sayısının yüzde otuzüçüne sahip odaların Bakanlığa yapacakları başvuru üzerine kurulabilir. Birden fazla meslek birliği kurulabilir.',

-8 inci maddesinin sekizinci fıkrasında 'Birlikler'',

-10 uncu maddesinin birinci fıkrasında ''birliklerin organları'',

-10 uncu maddesinin ondördüncü fıkrasında ''birliklerin ise'',

'denmek suretiyle üst kuruluş niteliğinde birden çok birlik öngörülerek kurulmasına olanak tanınmıştır. Bu durum da Anayasanın 10 uncu maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarına, 123 üncü maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına, 135 inci maddesinin birinci fıkrasına aykırıdır.

IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ

07.06.2012 tarihli, 6326 No'lu Turist Rehberliği Meslek Kanununu ile,Kamu kurumu ve meslek kuruluşları niteliğinde birden fazla meslek birliğinin kurulabilmesine olanak sağlanmıştır. Kanunun uygulanması halinde, öncelikle, birliklerin uygulamalarda farklılıkların ortaya çıkması ve bunu takiben meslek ihtiyaç ve çözüm önerilerinde gerekli olan birlik olabilme yeteneğinin kaybedilmesi tehlikesi doğabilecektir. Tüm rehberleri temsil etmeyen, sadece bir kısım rehberlerin parça parça, farklı birliklerce temsil edildiği bir meslek birliğinin faaliyetini aktif ve verimli şekilde devam ettiremeyeceği ortadadır. Ülke genelinde birden fazla odalar birliğinin oluşması sürekli bir mutabakat arayışına neden olacağından kurumları hantallaştıracaktır.

Meslek odalarının kuruluş amacı, mesleği icra edenlerin bir araya gelerek mesleki sorunlara çözüm getirmek, mesleki faaliyetin meslek ehline sahip kişilerce en iyi biçimde yürütülmesini sağlamaktır. Bir ilde birden fazla kamu kurumu niteliğinde meslek odasının kurulmasına müsaade etmek bu mesleği icra edenleri bir araya getirme amacına aykırı olacaktır. Birlik hâline gelemeyen rehberlerin de meslek sorunlarını sağlıklı bir şekilde tartışma ve çözüm bulabilme yetkisi de ortadan kalkacaktır.

Her ilde bir oda, Türkiye genelinde de bir meslek odasının olması gerekirken, farklı meslek odalarının ihdasının iptali istenen kanun hükümleriyle sağlanmış olmasının da meslek odalarının zamanla farklı uygulamalar içerisine girmesi üyeler arasında bilgi karmaşasına neden olacak ve bu durumun meslek odalarının tüm enerjisini mesleki sorunlar ve bunların çözümüne harcamasına engel olacaktır.

Öte yandan, Anayasal düzenin hukuka aykırı kural ve düzenlemelerden en kısa sürede arındırılması, hukuk devleti olmanın en önemli gerekleri arasında sayılmaktadır. Anayasaya aykırılıkların sürdürülmesi, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyecektir. Hukukun üstünlüğünün sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesi hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır. Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan ve iptali istenen hükümlerin iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine dava açılmıştır.'"