Anayasa Norm Denetimi: 1994-79 Sayılı 29-11-1994 Tarihli Karar: İptal-İlk - Ret

II. İNCELEME SONUÇLARI

"...

II- İPTAL İSTEMİNİN GEREKÇESİ

İptal isteminin gerekçelerini de içeren dava dilekçesi aynen şöyledir:

"Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nun 15.1.1992 tarihli 26 ncı Birleşiminde alınan 154 sayılı kararla kurulan 10/5-8 numaralı Araştırma Komisyonu Raporuna dayanılarak hazırlanan Esas No 9/22 sayılı "Bursa Milletvekili Turhan TAYAN ve 50 arkadaşının hayali ihracat iddialarının üzerine gitmeyerek Devletin zarara uğramasına sebebiyet verdikleri ve bu eylemlerinin TCK'nun 240 ıncı maddesine uyduğu iddiasıyla Devlet Eski Bakanı, Başbakan Yardımcısı İ. Kaya ERDEM, Maliye ve Gümrük Eski Bakanı Ekrem PAKDEMİRLİ ve Ahmet Kurtcebe ALPTEMOÇİN ile Devlet Eski Bakanı Yusuf Bozkurt ÖZAL hakkında, Anayasanın 100 üncü maddesi uyarınca bir Meclis Soruşturması açılmasına ilişkin Soruşturma Önergesi" Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin 17.5.1994 tarih ve 318 sayılı kararı ile Genel Kurulda kabul edilmiştir.

Hukuk kuralları gözetilmeksizin alınan bu kararı Anayasanın 2. maddesinde ifade edilen "Hukuk devleti" ve 11. maddesinde ifade edilen "Anayasa Hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.

Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz" ilkeleri ile bağdaştırmak mümkün değildir. Aşağıda ayrıntılı bir biçimde açıklayacağımız gibi bu kararla yürürlükte bulunmayan yeni bir statü kurulmakta bu da bir içtüzük hükmünün tedvini vasıf ve mahiyetini taşımaktadır. Bu nedenle Anayasa Mahkemesinin görev alanına giren ve yasal dayanaktan yoksunbulunan söz konusu kararın iptali gerekmektedir.

1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 95. Maddesine göre; "TBMM. çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürütür. Geçici 6. maddesine göre de; Anayasaya göre kurulan TBMM'nin toplantı ve çalışmaları için kendi içtüzükleri yapılıncaya kadar Millet Meclisi'nin 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte olan içtüzüğünün Anayasaya aykırı olmayan hükümleri uygulanır.

Anayasa, Yasama Meclis'leri içtüzüklerinin yapılması ve değiştirilmesi için belirli bir yol koymuş değildir. Buna karşılık 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte bulunan ve TBMM'nin toplantı ve çalışmalarında uygulanmasına devam edilen Millet Meclisi'nin içtüzüğünün 157. maddesinde içtüzükte değişiklik yapılmasını öngören tekliflerin milletvekillerince yapılabileceği ve bunlar hakkında Kanun Teklifleri hakkındaki hükümlerin uygulanarak Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra bu Komisyonun raporu esas olmak üzere Genel Kurulda görüşülüp sonuçlandırılacağı ve İçtüzük değişikliklerinin Millet Meclisi kararı olarak Resmî Gazete'de yayımlanmakla yürürlüğe gireceği yazılıdır.

Geçici olarak yürürlükte bulunan İçtüzük, Anayasanın bir çok hükümleri ile çelişme halinde olup, Anayasa'nın 100. Maddesinde öngörülen Meclis Soruşturması konusunda da bir düzenleme getirmemektedir. Bu konudaki uygulama İçtüzüğün 157. Maddesine göre halledilmesi gerekirken Meclis kararları ile işin yürütülmesine gidilmektedir. Belli konularda Meclisin aldığı kararlar, İçtüzüğün altına dipnotları halinde konularak bunlar İçtüzük hükümleri gibi muamele görmüşlerdir. Dava konusu TBMM'nin 17.5.1994 tarihli 104. birleşiminde aldığı; Hayali İhracat iddialarının üzerine gitmeyerek devletin zarara uğramasına sebebiyet verdikleri iddiasıyla, Devlet Eski Bakanı ve Başbakan Yardımcısı İsmet Kaya ERDEM, Maliye ve Gümrük Eski Bakanları Ekrem PAKDEMİRLİ ve Ahmet Kurtcebe ALPTEMOÇİN ile Devlet Eski Bakanı Yusuf Bozkurt ÖZAL haklarında Meclis Soruşturması açılmasına dair 318 no'lu kararıda bu nitelikte olup, yeni bir statü kurularak İçtüzük hükmü ihdas edilmektedir. Bu nedenle İçtüzük hükmü gibi işlem görecektir.

İçtüzük ihdası niteliğinde olan dava konusu TBMM'nin 318 sayılı Kararı halen yürürlükte bulunan İçtüzüğün 157. Maddesindeki usule uyulmadan alınmıştır. İçtüzük değişikliklerini öngören teklifler hakkında Kanun Teklifleri hakkındaki hükümlerin uygulanarak Anayasa Komisyonunca incelendikten sonra Genel Kurulda görüşülüp sonuçlandırılacağı öngörülmüş iken dava konusu 318 sayılı karar alınırken usule uyulmamıştır.

Dava konusu olan karar belirli bir olaya ilişkin olarak alınmış bulunmakla birlikte Meclis Soruşturması konusuna giren bir sorunu çözen ve bu konuda İçtüzükte bulunan boşluğu dolduran bir karardır. Bu niteliği ile de kararın ileride benzeri olaylarda uygulama yeri bulacağı ortadadır. Dava konusu kararın, yalnızca İçtüzükte olması gerekli bir konuyu düzenlediğinden kuşku yoktur.

Görüldüğü üzere 318 sayılı Meclis Soruşturması kurulmasına dair kararın İçtüzük değişikliklerinin bağlı bulunduğu usul bakımından başlıca eksiği daha önce Komisyondan geçirilmemiş olmasıdır.

Ancak kararın çözümlediği konunun alınmasındaki ereğin ve gördüğü işin açık ve kesin delaleti karşısında şekil eksikliğinin bu yasama belgesini nitelemede etkisi olabileceği düşünülemez. Kararın dayanıklık ettiği uygulama ile İçtüzüğün Meclis Soruşturması kurulmasına ilişkin hükümlerini ihdas ettiğinden şüphe yoktur. Ve şu durum bu karara İçtüzük hükmü niteliği kazandırmaya yeterlidir. Kaldıki aksine bir görüşün çeşitli içtüzük konularının tek tek kararlarla hükme bağlanması ve böylece Anayasa denetiminden

kaçınılması yolunda bir eğilimi teşvik etmesi her zaman ihtimal dahilindedir. Anayasada bu nitelikte bir gediğin bulunabileceğini düşünmek ise, Anayasa koyucunun amacına aykırı bir tutum olur.

Anayasa Mahkemesi de 27.2.1968 gün ve 1967/6-1968/9 ve 18.6.1970 gün 1970/25-1970/26-1970/32 sayılı kararlarında içtüzüğün madde muhtevasını bu şekilde tarif etmektedir.

Dava konusu 318 Sayılı Karar, TBMM'nin halen yürürlükte olmayan ancak; Birleşik toplantı İçtüzüğünün soruşturma ile ilgili hükümlerinin uygulanması ile fiilen oluşan hükümlerini tadil ve ilga eden bir İçtüzük kararıdır ve Anayasamızın 38. maddesine, Bakanların cezai sorumluluğu ile ilgili temel usuli kurallara ve bu arada Anayasamızın 11. maddesine aykırıdır.

Yukarıda da belirtildiği üzere; 1982 Anayasasının geçici 6. maddesine göre; Anayasaya göre kurulan TBMM'nin toplantı ve çalışmaları için kendi İçtüzüğü yapılıncaya kadar Millet Meclisi'nin 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte olan İçtüzüğün Anayasaya aykırı olmayan hükümleri uygulanmaktadır. İçtüzük hükümleri ancak Anayasa kuralları ile sınırlı olarak ve o kurallara uyarlılıkları oranında bir uygulama yeri bulabilir. İçtüzükte de öngörülmemiş, Anayasanın getirdiği yeniliklere ilişkinkonularda veya İçtüzüğün Anayasa ile çelişen hükümlerinde Anayasa'ya uyan bir uygulama yolunun tutulması gerekir. Halen TBMM'nin çalışmalarında uygulanan 12 Eylül 1980'den önceki Millet Meclisi İçtüzüğünde Meclis Soruşturması konusunda bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu boşluk TBMM'nin 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte bulunan Birleşik Toplantı İçtüzüğündeki hükümler esas alınarak TBMM'nin kararları ile doldurulmaktadır. Yürürlükte olmamasına rağmen fiilen TBMM'nin birleşik toplantı İçtüzüğünün 1982Anayasasına aykırı olmayan hükümleri uygulanmaktadır.

1982 Anayasamızın 112. maddesinin 2. fıkrasında; "Her Bakanın kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden sorumlu olduğu belirtilmiş, 100. maddesinde ise; "Başbakan ve Bakanlar hakkında TBMM Üye tam sayısının en az onda birinin vereceği önerge ile, sonuşturma açılmasının istenebileceği" hüküm altında alınmıştır.

Anayasamızın 100. maddesinde düzenlenen Meclis Soruşturması, TBMM. çalışmalarından birini oluşturur ve bu çalışmaya ilişkin durumların çözüm yeri de içtüzüktür. Ancak Anayasamızın 100. maddesinde düzenlenen Meclis Soruşturması ile ilgili olarak halen uygulanmakta olan Millet Meclisi İçtüzüğünde bir hüküm bulunmamaktadır.

TBMM'nin bu konuda yapacağı soruşturma adli bir görevin yerine getirilmesidir. TBMM'nin Başbakan veya Bakanlar hakkındaki Meclis Soruşturması açılması kararı vermesi adi suçlardaki ilk soruşturma safhasını andırmakta ve Meclis'ce verilecek Yüce Divana sevk kararı da son soruşturmanın açılması kararı niteliğini taşımaktadır.

Nitekim bu durum 17 Şubat 1965 tarihli TBMM birleşik toplantısı İçtüzüğünün 12. maddesinin 2. fıkrasında açıklanarak; Meclis Soruşturması açılması istemi önergesinde hangi fiillerin hangi kanun ve nizama aykırı olduğunun maddesini de zikretmek ve gerekçe göstermek suretiyle belirtmenin zorunlu olduğu belirtilmiştir.

Aksi bir tutumun Anayasaya aykırı olacağı açıktır. Kanunda öngörülmeyen hayali bir suç ile ilgilileri suçlayarak Meclis Soruşturması açılması herşeyden önce 1982 Anayasamızın 38. maddesinde düzenlenen kanunsuz, suç ve ceza olmaz ilkesine aykırılık teşkil edecektir.

Halbuki dava konusu TBMM'nin 318 Sayılı Kararına konu olan Meclis Soruşturması açılmasına dair kararda hayali suçlamalarla sorumluluk yaratılmaya çalışılmaktadır.

Yukarıda da belirtildiği üzere; gerek TBMM'nin yürürlükte olmayan birleşik toplantısı tüzüğünün 12. maddesi, gerekse bu konuda TBMM. tarafından alınan kararlarla oluşan İçtüzük uygulamalarına göre; Meclis Soruşturması açılması kararında; ilgililerin,

1. Hangi fiillerinin,

2. Hangi Kanun ve nizama aykırı oldukları,

3. Ve bunların maddeleri,

4. Gerekçeleri ile birlikte gösterilmesi zorunludur.

Nitekim daha önceki Meclis Soruşturması açılmasına dair TBMM'nin kararları da bu yöndedir. Alınan Meclis Soruşturması açılmasına dair kararlarda, hangi fiillerin hangi Kanun ve nizama aykırı oldukları ve bunların maddeleri gerekçeleri ile birlikte gösterilmiştir.

Halbuki dava konusu, 318 sayılı kararda ise Devlet Eski Bakanı ve Başbakan Yardımcısı İsmet Kaya ERDEM, Maliye ve Gümrük Eski Bakanları Ekrem PAKDEMİRLİ ve Ahmet Kurtcebe ALPTEMOÇİN ile Devlet Eski Bakanı Yusuf Bozkurt ÖZAL'ın hayali ihracat iddialarının üzerine gitmeyerek devletin zarara uğramasına sebebiyet verdikleri iddiasıylaMeclis Soruşturması açılmasına karar verildiği görülmektedir.

Herşeyden önce hayali ihracat iddialarının üzerine gitmemek tamamen soyut ve dayanağı olmayan bir suçlamadır. Bu suçlamanın hukuki olabilmesi için somut olaylara dayandırılması gerekmektedir. Örneğin; X tarihli hayali ihracat işlemi hakkında yapılan X ihbarı ile ilgili işlem yapmamak gibi.

Bu sebeple, dava konusu TBMM'nin 318 Sayılı kararı ile Meclis Soruşturması açılmasına dair yürürlükte olmayan, ancak fiilen halen uygulanmakta olan TBMM'nin birleşik toplantı İçtüzüğünün Meclis Soruşturmasına ilişkin hükümleri değiştirilmiş, bu konuda yeni hüküm ihdas edilmiştir.

Dava konusu, Meclis soruşturması açılması kararına dayanak olan soyut suçlamalarda Anayasamızın 38. maddesinde yeralan kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesine aykırı olduğu açıktır. Kanunda olmayan bir suç için sorumluluk doğurulmaya çalışılmaktadır. Kaldı ki bu durum Meclis Soruşturması açılmasına esas olan Bursa Milletvekili Turhan TAYAN ve 50 arkadaşının vermiş olduğu 9/22 Esas No'lu önergede de görülmektedir. Bu önergede aynen; "1984-1990 yılları arası ihracatı arttırmak bahanesi ile yürürlüğe konulan teşvik tedbirleri yanlış ve maksatlı uygulamalar sonucu hedefine ulaşmamış, Devletimizin bu günkü değerleriyle trilyonlara varan zararına sebebiyet vermiştir.

Hatta yanlış ve maksatlı uygulamalar o kadar ileri boyutlara ulaşmıştır ki, ihracatla ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görev alanları ile ilgili almış olduğu her türlü tedbirler yürürlüğe sokulmayarak devletin zararının artmasına sebebiyet verilmiş, hayali ihracat yapanların işini kolaylaştırmıştır. Bir nevi Devletin eli ve kolu bağlanarak Devletin, hayali ihracatçıların işini kolaylaştıran kurum haline gelmesine sebebiyet vermişlerdir.

Yine, hayali ihracatla ilgili her türlü yayın, ihbar ve rapor yoluyla yapılan uyarılar ilgili üst düzey bürokratlarda bekletilerek hayali ihracatçılara trilyonlara varan haksız ödemeler yaptırılmıştır.

Ayrıca Devletin zarara uğramasına sebebiyet veren ilgili ve yetkili bazı üst düzey bürokratlar hakkında müfettiş raporlarında belirtilen TCK yönünden yerine getirilmesi gereken cezai işlemlerle ilgili her türlü evraklar da bekletilerek yürürlüğe konulmamış ve bunların adaletin pençesinden kurtarılmaları sağlanmıştır.

Nitekim hayali ihracatın boyutlarını ve ihracatın sorunlarını araştırmak amacıyla kurulan TBMM 10/5-8 sayılı Komisyonun hazırlamış olduğu raporda iddialarımızı doğrular niteliktedir." denilmektedir. Tamamen soyut iddialardan olan bu soruşturma önergesine dayanarak Meclis Soruşturması açılmasına karar verilmesi Anayasamızın 38. maddesinde yer alan kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesine aykırıdır. Kaldı ki, 10/5-8 sayılı Hayali İhracatı Araştırma Komisyonu Raporu da tamamen hukukilikten uzak, dedikodu niteliğindeki soyut iddialardan ibaret bulunmaktadır.

Bu raporda; adeta 318 sayılı Kararda yeralan ilgililer iştirak halinde suç işlemek için teşekkül kurmuş gibi gösterilmektedir. Hayali ihracat iddialarının üzerine gitmemek gibi soyut bir kavram ve suçlama ile Meclis soruşturması açılmasına karar verilmesi Anayasamızın 38. maddesinde yer alan, suçların ve cezaların şahsiliği prensibine de aykırıdır.

Kaldı ki; önergede hangi iddianın üzerine hangi ilgili tarafından gidilmediği somut olarak gösterilip, fiil açıkça belirtilerek ondan sonra bu somut fiili işleyen ilgili hakkında Meclis Soruşturması açılması önergesi verilmesi gerekirken, bu yapılmamış; Anayasamızın 38. maddesinde yer alan suçların ve cezaların şahsiliği prensibine aykırı bir şekilde, somut hiçbir fiile dayanmadan, soyut iddialarla 318 sayılı Meclis Soruşturması açılmasına dair karar alınmıştır.

Yukarıda açıklanan gerekçelere binaen TBMM'nin birleşik toplantı İçtüzüğünün fiilen uygulanması ile Meclis Soruşturması açılmasına dair oluşan İçtüzük uygulamasının değiştirilerek, yeni bir İçtüzük hükmü ihdas eden 318 sayılı kararın Anayasamızın 2 nci, 11 inci, 38 nci ve 95 inci maddelerine aykırı olduğundan iptaline karar verilmesini arz ederiz."

III- İPTALİ İSTENİLEN KARAR

Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin İçtüzük düzenlemesi savıyla iptali istenen 17.5.1994 günlü, 318 sayılı kararı aynen şöyledir:

"Hayali ihracat iddialarının üzerine gitmeyerek Devletin zarara uğramasına sebebiyet verdikleri iddiasıyla Devlet eski Bakanı ve Başbakan Yardımcısı İsmet Kaya ERDEM, Maliye ve Gümrük eski Bakanları Ekrem PAKDEMİRLİ ve Ahmet Kurtcebe ALPTEMOÇİN ile Devlet eski Bakanı Yusuf Bozkurt ÖZAL haklarında Anayasanın 100 üncü maddesi uyarınca Meclis Soruşturması açılmasına; soruşturmayı yapacak olan 15 kişilik komisyonun iki aylık çalışma süresinin komisyon üyelerinin ad çekme suretiyle tesbiti tarihinde başlamasına, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 17.5.1994 tarihli 104 üncü birleşiminde karar verilmiştir.""